土地出让收入锐减下地方财政转型路径探析

一、土地出让收入当前运行特征及长周期演变

1．2026年上半年运行特征

2026年上半年，全国地方财政收入68807亿元，同比增长2.7%，保持温和正增长；而国有土地出让收入仅9778亿元，同比大幅下降31.5%，为近年最深降幅。虽然近期土地拍卖市场呈现局部高热度的特征，但核心城市的优质地块出让难以扭转总量下行的格局，土地出让收入全年降幅大概率较上半年收窄，负增长仍将延续。

与土地出让的高位下滑相反，地方财政收入在结构转型中显现出较强韧性，2026年上半年同比增长2.7%。虽然2020年（下降0.9%）和2022年（下降2.1%）出现阶段性回调，但都在次年迅速恢复正增长，说明当土地出让这一传统支柱急速坍缩时，地方政府并非完全被动承受冲击，而是通过激活其他收入来源有效对冲了房地产相关减收压力。表明地方财政收入体系本身具备一定的结构性弹性，正在降低对一次性土地批租收入的路径依赖，迈向更为多元、稳定的收入结构。

图1 2010年—2026上半年地方财政收入和土地出让收入走势

注：2010—2024年数据为决算数据，2025及2026上半年为公报数据，下同。

数据来源：财政部。

2．2010年以来的土地出让收入长周期演变

从长周期看，土地出让收入及其对地方财政的贡献度大致经历了三个阶段：

第一阶段：高速扩张期（2010—2014年）。2010年土地出让收入增幅高达77.2%，土地出让收入/地方财政收入达74.1%，土地财政进入黄金时代。此后，受严厉的房地产调控政策和经济新常态下的结构性调整影响，2012年（-14.0%）、2015年（-23.6%）的曾出现阶段性回调，但总体处于高位震荡。

第二阶段：冲顶与见顶期（2016—2021年）。伴随棚改货币化、地价上行，土地出让收入在2017年（+38.9%）、2018年（+25.0%）连续大幅增长，并于2021年冲上87052亿元的历史峰值。其中2020年土地出让收入/地方财政收入达到84.0%的历史最高点——这意味着当年地方本级财政收支缺口几乎完全依赖土地出让收益来填补，土地财政依赖达到极致。

第三阶段：持续收缩期（2022年至今）。 自2022年起土地出让收入同比增速全面转负，陡降23.2%，构成整个周期的决定性拐点，土地市场从周期性起伏转入结构性萎缩；此后四年降幅虽略有收窄但始终未能止跌，2026年上半年跌幅再次明显走扩；占比也降至14.2%。这种持续且深度的收缩，从根本上改变了地方财政的收入基础。土地市场已从周期性波动演变为结构性萎缩。

土地财政依赖度已降至历史低位。出让收入与财政收入比从八成以上跌至一成多， 意味着土地从地方财力的绝对支柱退居为次要来源，旧有“以地谋发展”模式下形成的财政运行逻辑已失去其根基。这一比重的陡降并非周期波动，而是一次结构性的盈亏再平衡，它迫使地方财力从倚重资产溢价，转向更深层的产业培育、税源结构多元化、存量资产经营与公共资源性收入挖掘，标志着地方财政运行逻辑的根本性切换。

图2 2010年—2026上半年土地出让收入/地方财政收入

数据来源：根据财政部数据整理。

二、土地出让收入及房地产五项税收对地方财政的影响

1．房地产五项税收的同步下滑

长期以来，房地产通过两条渠道支撑地方财政：政府性基金渠道——土地使用权出让收入，这是地方政府性基金收入的主体。一般公共预算渠道——房地产五项税收，与房地产开发、交易、持有环节紧密关联，构成地方税收的重要来源。二者构成房地产对地方财政的“双引擎”。

房地产五项税收在地方财政收入中的占比，从2010年的16.1%逐步攀升，于2020年达到19.7%的高点，随后连年回落至2025年的14.5%、2026年上半年的13.3%。五项税收占比的下行与土地出让收入的收缩几乎同步，房地产开发投资、新房与二手房交易量价的回落，直接压缩了契税、土地增值税等税基，使一般公共预算的房地产贡献同步走弱。

图3 2010年—2026上半年房地产五项税收占地方财政收入比

数据来源：根据财政部数据整理。

从五项税收内部结构审视，税收重心已发生根本性转移。契税与土地增值税合计贡献最高点在2021年，占五项税收总额的68.9%，当年房产税与城镇土地使用税仅占26.0%，耕地占用税占5.1%，结构明显偏向交易驱动。至2026年上半年，交易环节税收占比已收窄至45.3%，持有环节税收占比升至45.6%，耕地占用税升至9.0%。这一结构性变迁标志着房地产税收体系正从急剧波动、高度依赖增量交易的传统模式，转向更强调存量价值捕获与持续稳定贡献的韧性格局。税收结构的“此消彼长”，本质上是市场周期、税基属性与征管演进共同作用的结果，也预示着持有环节税种在未来地方税体系中可能扮演更重要的支柱角色。

图4 2010年—2026上半年房地产五项税收结构（占比）走势

数据来源：财政部。

2.对地方财政与治理带来的压力

两个引擎同步、大幅回落带来三大压力：收入端地方可支配财力承压；支出端刚性支出与收入增长错配；结构端倒逼转型。

地方可支配财力的直接压力：在支出端刚性增长难以逆转的背景下，土地出让收入的锐减正挤压地方可支配财力。对比2021年最高收入点到2025年，五年间全国土地出让收入净减少45534亿元，同期地方财政收入累计净增仅10998亿元，远不足以弥补土地收入流失的巨幅空间。这一结构性反差迫使地方政府不得不深度调整预算——压减非必要项目支出、盘活存量资金、挖掘非税收入潜力，以勉强维持紧平衡。地方财政“正增长”的表象下，收支平衡的脆弱性已急剧放大，腾挪空间日益收窄。

刚性支出与收入增长错配：财政压力正沿着支出链条传导，波及与土地收入深度绑定的公共服务领域。土地出让收入原为城市和农村基础设施建设、城镇廉租住房保障等领域的核心资金渠道，其收入锐减直接压缩了这些领域的可用财力。在财政收入总盘趋紧的约束下，地方政府可能被动延后或削减与土地脱钩后的公益性项目支出。城市维护、社区服务等日常运转亦面临预算不足的威胁，公共服务质量与覆盖面的潜在下滑风险不容忽视。

这种“隐性紧缩”尤为值得警惕：不同于显性削减预算的可见冲击，此轮压力往往体现为基建项目延期、修缮计划搁置、服务品质缓降等隐性方式，城市维护欠账增加、基建项目延期等问题可能逐步积累，长期将影响城市竞争力和居民生活质量。城市运营压力从长期来看可能演化为民生保障与社会预期层面的隐忧。

经济发展模式的倒逼转型：数据变迁揭示了“以地谋发展”模式的终点。地方政府不得不从根本上告别过去那套依靠卖地拉基建、招商促增长的闭环逻辑。倒逼地方政府加速探索产业培育、营商环境优化、税源结构多元化等新增长路径，构建起不依赖土地溢价的地方财力体系和可持续的治理框架。这场转型的成败，不仅决定个别地方财政的安危，更将重塑地方治理的底层逻辑。

三、后土地财政时代地方财政转型路径

土地财政的收缩不是短期波动，而是趋势性、结构性的变化。地方政府正从“经营土地”转向“经营产业、经营资产、经营城市”。其中合肥“以投带引”的产业投资， 是最具代表性、也最能替代土地财政的路径。

1. 合肥“以投带引”的产业投资三部曲

   
   

合肥依托三大市属国资平台（合肥市建设投资控股集团、合肥市产业投资控股集团、合肥兴泰金融控股集团），围绕战略性新兴产业开展国资投资，其核心模式是“以投带引”——即通过国有投资平台投资战略性新兴产业，既招引龙头企业、培育长期税源与就业，又通过企业上市、股权转让实现国资本身的增值退出，由此形成了“投资优质项目落地—培育壮大—上市/股权转让增值退出”的完整闭环。

京东方：新型显示产业链的起点。2008年，合肥拿出当年约三分之一的财政收入，引进当时亏损超10亿元的京东方，建设国内首条液晶面板6代线（项目总投资175亿元）。随后基板玻璃、偏光片、模组等配套企业陆续入驻，合肥建立起千亿级新型显示产业链。据估算，合肥市政府投资平台所持京东方股票，在历史最高点时浮盈达上百亿元；通过6代线、8.5代线项目减持，实现净收益约140亿元。

长鑫存储：一笔可能改写城市产业格局的投资。2016年，合肥投入巨资主导成立长鑫存储，切入集成电路存储赛道。一期项目总投资180亿元，合肥国资出资144亿元。2026年5月，长鑫科技更新科创板IPO招股书，预计2026年上半年实现归母净利润500亿至570亿元。2026年7月27日，长鑫科技登陆科创板，上市首日市值突破3.28万亿元。合肥国资体系发行前合计持股约36.79%，新股发行稀释后持股约33.1%，按上市首日市值计算，账面浮盈超万亿元。

长鑫的落地还带动合肥集成电路产业集聚。2021年合肥集成电路全产业链产值近400亿元，同比增长约30%，至2022年已集聚企业超350家，形成覆盖设计、制造、封装、测试、设备、材料的完整产业链。

蔚来：政府型PE“募投管退”的成熟运作。2020年4月，蔚来陷入资金困境之际，合肥建投联合国投招商、安徽省高新投等组成战略投资者，合计向“蔚来中国”投资70亿元，持股约24.1%，并要求蔚来中国总部落户合肥经济技术开发区。协议设计了完善的风控与退出机制：包括优先购买权、反稀释权、赎回权、清算优先权等；约定若蔚来中国未能在约定期限内完成IPO，投资者可按约8.5%复合年利率行使赎回权，兼具“股性”与“债性”的灵活保障。随后蔚来分三次回购股权，合肥战略投资者本金已全部回收并实现可观回报，同时仍保留部分股权分享未来收益。

产业带动上，2021年合肥新能源汽车产值在蔚来拉动下增长显著，新能源汽车产量首破10万辆达14.5万辆；截至2022年，合肥新能源汽车产业已集聚规上企业305家。

“合肥模式”对地方财政转型的启示：从“卖地一次性收入”到“产业可持续税源”， 龙头企业落地带来的是持续的增值税、企业所得税、就业与消费，替代了一次性的土地出让收入。从“财政补贴招商”到“股权投资招商”， 国资以股东身份参与，享受企业成长红利，实现国有资本增值，形成投资收益反哺财政的新循环。强调“募投管退”全周期风控， 蔚来案例中的赎回权、保底利率等安排，说明产业投资并非押注,而是有严密风控设计的市场化运作。需说明的是，“合肥模式”高度依赖精准的产业判断、专业的国资团队、深厚的科教资源禀赋以及长期的政策定力，具有较高门槛。其成功经验可借鉴，但难以简单复制，各地需结合自身产业基础理性推进，需警惕产业投资周期长、市场变化快等固有风险。

2.多元化路径组合

盘活存量国有资产与经营性收入。通过国有股权、特许经营权、停车场、管廊、数据等经营性资产的盘活、REITs化，将“沉淀资产”转化为“现金流收入”。提高国有企业利润上缴比例，做强做优地方国有资本运营，增强国有资本经营预算对一般公共预算的补充能力。

优化税收结构与培育新税基。通过发展消费、文旅、现代服务业，扩大增值税、消费相关税收的税基，降低对房地产单一税源的依赖。推进房地产税制的中长期改革， 从“重开发交易环节、轻保有环节”向持有环节适度倾斜，探索更稳定、可持续的房地产相关财源（属中长期制度方向）。

高效承接中央转移支付与优化债务管理。用好中央转移支付与专项资金， 在土地财政收缩期，规范高效地承接中央转移支付，提高资金使用效率。优化地方债务结构，在化解隐性债务的同时，用好专项债支持有现金流回报的项目，避免债务风险与财政收缩形成叠加压力。

四、结论与展望