黄浦区保屯路211弄：破解四重约束，打造老城厢“逆生长”上海样本

图：保屯路211弄改造前后

一、项目概况与政策背景

（一）项目概况

保屯路211弄坐落于黄浦区半淞园路街道市民新村居民区，地块东至354-01地块、南至保屯路211弄5-6号、西临保屯路、北接354-03地块，总用地面积5426.5平方米。

小区房屋始建于1957年，为典型的直管公房，涵盖小梁薄板砖混结构房屋与不成套职工住宅。原有5幢4至5层非成套住宅、1幢3层非居住建筑，总建筑面积8712平方米。历经六十余年使用，房屋结构短板凸显，小梁薄板体系梁细板薄、砖混稳定性不足，墙体开裂、楼梯松动等安全问题频发，居住风险持续累积。同时，小区厨卫合用、配套缺失，居住条件十分局促。项目共涉及351证房屋、1232名居民，人口结构偏老龄化，60岁以上老人占比达48.7%，低保、残疾等特殊人群共计62人。原有户型面积普遍仅10至15平方米，最小户型不足7平方米，每层聚居6至10户，多户共用一套水表，居民常年面临用水不便、无独立洗浴空间等困境，数十年间居民改造诉求持续高涨，更新意愿十分迫切。

本次改造采用原址拆除重建模式，拆除原有老旧建筑后，新建4幢4至7层住宅及2层地下空间，总建筑面积扩容至16237平方米。其中地上建筑面积11817.5平方米，较改造前新增2247平方米；地下新增建筑面积3911.5平方米，地块容积率由1.61优化提升至2.18。项目严格按照绿色建筑二星级标准建设，同步配套60立方米雨水回收蓄水池、屋顶光伏等节能设施，实现居住品质与绿色能效双重升级。

图：厨房改造前和改造后

项目整体推进高效有序：2022年10月正式启动，同年12月首轮居民意愿征询通过率达99.43%；2023年3月完成18户抽户工作，4月15日二轮征询启动，首日签约生效率达98.29%，4月26日实现351证居民100%自主签约，5月31日完成全部居民自主搬迁；2023年8月规划设计方案获批，9月28日正式开工，2024年12月主体结构封顶；2026年2月居民启动回搬看房，3月顺利取得竣工规划验收合格证。截至2026年7月中旬，已有178户居民顺利回搬入住。

（二）政策背景

上海旧住房成套改造历经四十余年持续探索。自上世纪90年代起，上海陆续出台政策，将建成年代早、功能不完善、配套不健全的非成套房屋纳入改造范围，到2021年全市累计实施成套改造约280万平方米、惠及居民约7.6万户。但截至2022年底，全市不成套职工住宅仍有约220万平方米、涉及约6万户居民，其中结构最差、改造最难的小梁薄板房屋，成为上海旧改攻坚的最后难点。

2022年，随着上海成片二级旧里以下房屋改造全面收官，市委办公厅、市政府办公厅印发《关于加快推进旧区改造、旧住房成套改造和"城中村"改造工作的实施意见》（沪委办〔2022〕53号），旧住房成套改造首次作为独立目标任务被单独列出，明确力争历时十年完成不成套职工住宅改造，其中小梁薄板房屋改造须在2027年底前全面完成。正是在这一政策窗口期，黄浦区于2022年10月正式启动保屯路211弄项目——它由此成为该政策框架下全市首个大体量拆除重建项目，也是黄浦区小梁薄板改造的标杆之作。

此后配套供给密集跟进：实施路径方面，2023年市房管局印发《上海市旧住房成套改造和拆除重建实施管理办法（试行）》，明确全流程操作依据；技术标准方面，《上海市旧住房拆除重建设计导则》、《拆除重建项目施工图设计文件技术审查要点》规范了设计口径；法治保障方面，2022年11月出台的《上海市旧住房更新有关行政调解和决定的若干规定》确立了"行政调解+行政决定+强制执行"的工作规则。2023年，成套改造正式纳入上海市民心工程，全面提速。2024年2月，黄浦区印发《黄浦区旧住房成套改造和拆除重建操作规程（试行）》，同年3月施行，其核心条款正提炼自保屯路211弄等先行项目的实操经验。

可见，保屯路211弄旧住房成套综合改造（拆除重建）项目，既是上海试行旧改拆除重建政策的首批实践，也是上海40多年探索形成的"拆、扩、抽、加"工具箱中"拆"与"抽"的组合运用，同时又是区级操作规程制定的经验来源。

二、主要做法

上海中心城区旧住房成套改造，主要面临空间、资金、民意和施工四大刚性约束，且四大约束层层传导、环环相扣：固定用地规模划定增量空间上限，直接决定资金平衡空间；资金收支缺口依赖综合效益兜底，且受制于民意共识与施工进度；居民签约搬离是项目落地的前置门槛，无民意支撑则空间设计、资金投入均无从落地；狭小场地的精细化施工，是前期所有规划方案落地的最终底线。任一环节脱节，都可能导致项目停滞。保屯路211弄项目的核心价值，在于精准破解四大约束、打通全流程堵点，形成可复制的旧城更新实操路径。

（一）空间约束破解：以"抽户+原拆原建"盘活存量空间

在5426.5平方米的有限用地上，实现351户居民的居住品质提升，空间资源紧缺是项目首要突破的瓶颈。对此，项目创新采用"抽户+原拆原建"的组合模式，实现存量空间最优利用。

精准抽户是释放改造空间的前提。项目坚持居民自愿原则，对18户居民予以合理货币补偿，盘活释放300余平方米核心空间，专项用于为留存居民配置独立厨卫与阳台。18户的抽户规模、300余平方米的空间释放量，是项目团队反复测算、多方平衡后的最优结果：抽户规模不足则无法满足户户成套的改造需求，抽户过多则会大幅增加外迁安置成本、加剧资金压力，最终以最小的民生影响、最低的经济代价，换取了最大的改造空间收益。

原拆原建是实现容量提升、留存社区肌理的关键路径。项目拆除原有老旧建筑后，在基本保留原始建筑轮廓线、维持原有建筑间距的基础上，通过竖向楼层优化、地下空间开发双向发力，新建4幢4至7层住宅及双层地下室。改造后项目总建筑面积大幅提升，从8712平方米增至16237平方米，整体增幅达86.4%。同时坚持原址回搬模式，保留原有门牌、维系邻里社群关系，实现"房子换新、邻里不变、乡愁留存"。

（二）资金约束破解：算准综合效益账，构建可持续平衡机制

本项目工程总投资约4.04亿元，由实施主体上海南房（集团）有限公司统筹解决。资金来源以黄浦区财政投入为主，叠加市级专项补贴和国企自有资金。

相较于传统房屋征收模式，原拆原建的成本优势十分显著。中心城区土地价值高昂，若采用整体征收、异地安置模式，逐户货币补偿或安置的资金成本将远超4亿元。而原拆原建模式规避了大规模征收补偿支出，大幅压缩改造总成本，让大体量旧改在财政可控范围内高效推进。

项目增量空间可提供部分经营性收益，但难以完全覆盖改造成本。改造后地上新增配套空间可用于社区服务运营，地下新增65个机动车停车位，可形成长期稳定经营性收入。但受制于原有小区居住密度极高、存量基础薄弱，改造后新增资产规模有限，商业回报能力较弱，难以吸引社会资本市场化参与。同时，小区居民整体经济条件偏弱，若由居民分摊改造费用，既不具备实操性，也会直接打击改造意愿、阻碍签约推进。

因此，项目资金平衡核心并非单一财务收支账，而是城市治理维度的综合效益账。其一，彻底消除小梁薄板房屋的结构安全、消防、治安等隐性风险，大幅降低后续基层运维与安全治理成本；其二，原址回搬模式完整保留原生社区社会网络与老城厢在地人文肌理，避免异地安置带来的社群割裂、社区治理成本攀升等问题；其三，片区城市面貌、居住功能全面升级，有效赋能周边区域招商引资与城市品质提升，释放长期正向外部效益。稳定的财政兜底保障，也让项目得以坚守居民"零出资"原则，为全员快速签约筑牢基础。

（三）民意约束破解：全过程人民民主，实现民生需求精准落地

依托精细化、全周期的民意工作机制，项目实现居民知晓率、选票送达率、投票参与率、自主签约率"四个100%"，跑出中心城区旧改加速度：征询至签约生效仅120天、全员签约12天、全员搬离36天、签约生效至开工166天，高效推进的背后是充分的民意共识支撑。

前置服务、一户一策，精准匹配居民差异化需求。项目前期，街道、居委联合设计团队组建专项工作专班，逐户上门走访摸排需求，摒弃标准化户型模板，结合居民居住习惯、家庭结构、适老助残需求，定制南向、北向、南北通透三类户型。所有一室户均配套新增独立厨卫与阳台，每户灶台布局、开窗位置、适老设施、无障碍配置均实行"一户一议"，设计方案反复打磨修改二十余稿，最大限度贴合居民实际居住需求。

多维联动协商、全程公开透明，筑牢民意共识根基。项目搭建街道、居委会、实施单位、设计团队、法律团队"五位一体"协商机制，市人大代表及律师团队常驻指导，同步引入区政府法律顾问、法院、律所等法治力量，覆盖征询、设计、签约、搬离、建设、回搬全流程，形成闭环保障。施工期间全程开放群众监督渠道，定期推送施工进度，邀请居民担任改造监督员。居民搬离后仍保持服务不断档，物业、居委常态化对接跟进，实现"搬离心不离、服务不停歇"。

（四）施工约束破解：党建引领精细化组织，突破中心城区施工极限

保屯路211弄项目施工面临中心城区旧改典型的极限工况：地块紧邻居民区，最近距离仅6米，毗邻大境中学，地下紧邻地铁线路，施工环境高度敏感。且地块狭小无自建堆场，需借用校园空地临时堆放建材，塔吊覆盖范围有限，部分建材仅能人工转运，施工组织难度极大。

党建引领构建统筹高效的组织体系。半淞园路街道成立项目临时党委，下设专项党小组与青年突击队，压实攻坚责任。南房集团搭建集团、房管、街道、居委、物业、警所"六位一体"联动机制，组建专项攻坚队伍，创新推行"三员四勤"工作法，统筹协调施工、民生、安全各项工作。

精细管控与审批提速双向发力。施工阶段全程采用低噪设备、加装隔声屏障、严控作业时段，最大限度降低对周边居民、学校的干扰；引入BIM数字化管理体系，实时监测周边建筑与地下管线安全。审批环节依托区级职能部门联动机制，压缩审批时限、推行容缺后补、并联审批，大幅压缩前期筹备周期，最终实现166天从签约生效到正式开工的高效落地。

三、更新成效

（一）居住品质与空间效率大幅提升

改造后，小区彻底告别合用厨卫、房屋老旧、结构不安全的居住困境，351户居民全部实现独门独户居住。一室户新增约3.5平方米厨卫、1.6平方米阳台，同步配套加装电梯，新房统一按精装修标准交付，居住舒适度、便利性大幅提升。原有高危小梁薄板结构全面拆除重构，建筑安全隐患彻底清零。小区同步建成地下车库、全龄活动场地、微景观花园，搭配雨水回收、光伏节能等绿色设施，形成功能完善、生态宜居的社区空间。空间利用效率同步优化，项目总建筑面积增幅达86.4%，容积率稳步提升，在不新增用地的前提下，实现存量空间价值最大化。

图：小区环境改造前和改造后

（二）实现从个案经验到制度规范的转化输出

项目在征询、签约、搬离、开工等各环节创下的高效纪录，为上海同类旧改项目树立了效率标杆与实操参照。更具价值的是，项目将一线攻坚的实操经验、问题解法、工作机制系统化梳理、标准化提炼，形成《黄浦区旧住房成套改造和拆除重建操作规程（试行）》，并于2024年3月正式施行，为全区旧住房拆除重建、成套改造提供标准化流程、规范化依据，实现"一个项目突破、一套制度落地、一片区域受益"。

（三）形成全市可借鉴的示范样本效应

项目推进期间，上海多个区住建、房管部门主动前来调研学习。7月15日，总书记实地考察项目改造成果、了解上海无卫生设施旧房改造推进情况，进一步印证了该项目在老城厢更新、民生提质、城市治理升级中的典型示范意义。

四、小结

保屯路211弄改造的最大价值，是破解了上海老城厢存量更新长期存在的空间、资金、民意、施工四重矛盾。面对中心城区地块狭小、改造成本高、居民诉求多元、施工条件受限的现实难题，项目通过多维度协同施策，探索出一条适配高密度老城的精细更新路径。

项目依托微量抽户、原址重建的精细化更新思路，在极其有限的存量空间内落地住宅成套化改造，补齐老城居住功能短板；摒弃单纯市场化算账思维，立足城市长远治理效益统筹投入产出，以财政兜底保障旧改的普惠属性，守住民生底线；通过全流程民主协商、个性化定制设计回应居民差异化诉求，有效化解老旧小区改造的民意阻力，推动居民从被动接受改造转为主动参与共建；凭借党建引领的多方联动机制与审批流程优化，成功破解中心城区敏感复杂场地的施工难题。

保屯路211弄的老城厢"逆生长"实践，精准契合上海城市更新从大规模拆改、增量拓展，转向精细化提质、存量深耕的转型趋势，为国内超大城市老旧住房更新、基层治理升级积累了成熟的上海实践。后续随着市级城市更新政策持续优化、区级实操机制不断健全，这套重民生、重精细、重落地的更新思路，将持续赋能老城厢人居环境迭代升级，持续助力基层治理提质增效。

【标签】人居环境品质提升｜旧住房成套改造｜上海案例

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