房票跨区使用实践观察与审慎推进建议

核心观点

10月29日，广州市增城区土地开发储备中心完成首笔跨区房票兑付资金拨付，购房款顺利拨付至白云区金沙洲板块商品房开发商账户，这是增城房票首次实现跨区兑付，标志着房票使用范围从增城本地拓展至广州全市。

据克而瑞研究中心统计，自2024年以来，全国已有超100城（区）鼓励推行房票安置政策。然而，与房票安置整体铺开形成对照的是，房票“跨区使用”普及率仍处低位。一方面，多数城市的房票仍限定在本区指定楼盘使用、不允许跨区流通；另一方面，即便已宣布“全市通用”的城市，市内各区的实施细则、使用范围、兑换与结算流程仍差异显著，导致跨区使用实质进展缓慢。本研究认为：

房票安置政策自2022年起在三四线等低能级城市率先重启，并逐步扩展至重点二线城市。2024—2026年，广州、南京、厦门等一批城市进一步建立房票跨区使用制度。从已跑通跨区认购且已披露进展数据的城市看，多为省会及强二线城市或由省级层面统筹推动，实践中普遍已搭建统一结算平台、明确了成本分担规则；但跨区使用在全国范围内仍属少数地区的探索，多数城市的房票仍限定区内使用。

广州：全市通用的典型样本

2024年1月广州市出台《广州市房票安置实施方案》，搭建“市+区”政策体系；2024年9月，市、区土地开发中心联合在金融城东区发出全市首张“跨区通用”房票，标志跨区通用进入实质性阶段；2025年5月优化跨区使用机制，10月纳入“指标银行”拓展跨区通兑、跨用途兑换；2026年4月广州《关于进一步促进房地产市场平稳健康发展的实施意见》（“穗八条”）进一步明确房票“跨区使用、全市通用”，并探索“一二手联动使用”。落地层面，据广州市规划和自然资源局披露，截至2025年底，全市累计发放房票2931张、40.53亿元；已使用1741 张（其中跨区使用335张），消化存量商品房1351套（13.16万平方米）。进入2026年，房票安置进程进一步加速。以黄埔区为例，2025年4月30日黄埔区发出全区第一张“跨区通用”房票，跨区认购范围覆盖增城、从化、越秀、海珠、天河、白云、番禺、南沙等8个区，据黄埔区政府公示信息，截至2026年6月底，黄埔区通过房票认购商品房8131套、面积80.36万平方米，其中跨区认购累计超3000套。

郑州：全市通用与兑付改革

郑州2022年6月出台针对房票的系统性文件，明确房票“不限定于核发机构所在行政区域”、可在全市选购，并设8%政策性奖励、12个月有效期，子女可凭购房合同在新购房屋学区入学。2024年10月，郑州房票政策进一步升级，使用范围由单一楼盘扩至全市、明确“全市通用、可跨行政区购房”，并将兑付机制由“国资公司先行采购”改为“村民持票购房后，开发商向兑付主体申请结算”，同时赋予契税减免、公积金及商贷等货币购房同等待遇，依托“郑好办 郑好房”房源超市覆盖全市16个县市区。成效上，政策升级后惠济区两项目率先完成首批房票兑付81张、到位资金9904.9万元。

南京：全城通兑+电子房票

南京2023年实行房票制度，以区内使用为主；2025年3月，正式宣布“房票实现全城通兑，跨区流通使用无障碍”；2025年4月印发《南京市住宅房屋征收房票安置办法（试行）》，建立全市统一“房帮宁—房票超市”、明确允许跨区购房；2026年1月全域升级，明确将既有库存商品房全部纳入房票超市，推行“全城通兑”和“电子房票”。成效上，据南京市住房保障和房产局数据，截至2025年底，南京已开具房票5862张，使用率超98%，共去化存量房屋5967套，房票开具数和使用房票购房套数均居江苏省首位。

厦门：房票兑换覆盖全市住宅及非住宅类型

厦门2024年10月推出房票2.0版打破区域限制、实现全市通用；2025年5月施行的房票3.0版（有效期3年）进一步允许购买二手房（全市不限区域），新增通用厂房、商铺、办公、车位等非住宅类型，并支持房票拆分与转让。结算上实行集中清算，个人申请房票资金结算经审核后不超过5个工作日办结；房企结算在未完成实物交付时，网签备案后3个月内结算不少于30%、主体结构封顶后结算剩余部分，完成实物交付的60日内结清余额。落地层面，据厦门市财政局及新华社《瞭望》披露，截至2025年5月中旬，厦门累计开具房票145亿元、已使用128亿余元，房票购房合同金额超210亿元、去化65万平方米。

西宁：县（区）核发全市使用

2026年4月1日起施行《西宁市房屋征收房票安置实施办法（试行）》，明确县（区）核发的房票可在全市范围内使用。跨区购房由征收项目所在县（区）与购房房屋所在县（区）联合核验，审核通过后由金融机构在收到审核通知之日起90日内兑付房票使用金额100%；由市住房保障部门统筹建设全市统一的房票业务结算平台。

遂宁：中心城区“一票选全城”

2025年1月，遂宁市印发《遂宁市主城区房票安置实施办法》，推行房票安置；2026年1月，遂宁明确中心城区各辖区发放的房票可在船山区（含高新区）、安居区、遂宁经开区、市河东新区等五大板块内自由流动。结算上按“谁核发，谁兑付”原则，无论房票在哪个辖区使用，房企始终只与当初发票的政府（管委会）结算，流程和账期相对固化。遂宁市政府发布数据，自2025年9月至2026年1月底，遂宁新建商品房成交量同比增加16.91%，中心城区累计发放房票750张、票面总价值2.4亿元，已使用390张。

南平（邵武、建阳、政和等）：全市统一核算

2022年建阳区开出全市首张电子房票，以县（区）内使用为主；2023年南平市首次提出“全面推行全域房票”，要求各县（市、区）、武夷新区间房票互认、跨县使用，跨区由此破冰；2024年全域房票全面推行，建阳、松溪、政和、武夷山、浦城等市县细则统一落地，跨区房票由南平市财政局统一核算结算、一年结算一次，政策性奖励由发放地和使用地各承担50%，市级统筹机制正式定型。成效上，2022–2023年全市已发放房票80.46亿元、使用房票购房9436套；2024 年以全域房票为总抓手，累计发放房票105.48亿元（含整村搬迁、地灾整治及冲抵土地出让金等）。

山东（青岛、济南等）：省级定调、青岛先行，打通跨区堵点

省级层面，山东省住房城乡建设厅等9部门于2025年1月出台《关于促进住房领域消费的行动计划》（共20条），明确“大力推行房票安置”，允许房票在更大区域内转让、拆分、组合使用，适当延长使用有效期，打通跨区使用堵点，为各市跨区房票提供政策依据。落地层面，青岛先于省级行动，于2024年即推行全市通用房票：适用范围覆盖全市国有土地和集体土地上房屋征迁项目，房票实名持有、可转让可分割（仅限转让一次），房企凭购房协议和收到的房票向核发房票的区（市）政府指定部门申请结算——即“使用全市通、结算回本区”，房票可在全市跨区购房、资金仍回归发票的区（市），与“谁核发谁兑付”逻辑一致。

总体而言，房票跨区使用制度的推进，更多呈现为“因城、因省而异”的探索，而非普遍铺开的制度安排。而且从“允许跨区”到“实际跑通并形成可量化案例”中间仍存在一定时差，目前主要集中在少数具备统一结算平台与较强财政承载力的城市。房票跨区使用并非默认选项。

梳理上述城市，各城市房票跨区使用机制不尽相同，差异主要体现在跨区范围、结算机制、使用灵活度三个维度。

表1 典型城市房票跨区使用机制核心比较

数据来源：克而瑞研究中心整理。

理解房票跨区的结算机制，关键在于把握其财政实质。房票本质上是地方政府对被征收人的补偿负债凭证：被征收人持票购房时抵扣房款，房企随后持票向政府申请兑现（即“核销”），政府须以财政资金或专项账户按期支付对应金额。因此，房票结算归根到底是“当期或远期的政府支出责任”。在区内使用时，核销成本由发票地（本区财政）承担，归属清晰；跨区使用时，发放地（被征收人来源地）与使用地（房源所在地）分离，“这笔成本最终由谁承担”便成为跨区机制的核心命题，也直接决定其能否可持续。

从机制设计看，目前各地对结算流程的处理可大致归纳为三类：

第一类，“谁核发、谁兑付”型，核销成本留在发放地

以遂宁、南京、青岛、郑州等为代表。原则上，房企主要与发票地（区）或其指定的国资平台结算，账期相对固化：南京《办法》明文“房企向核发房票的区申请结算、由该区兑付”；郑州则由各区指定区属国有公司作为兑付主体，实质仍由发放地区级财政兜底。其特点是结算关系简单、房企回款路径清晰，但意味着核销成本不随房票流向转移——核心城区以自身财力“导流”去外围去库存，使用地基本不承担兑付支出。

第二类，“跨区联合核验+金融机构兑付”型，成本分担留待统筹

以西宁为代表。跨区购房由项目所在县区与购房房屋所在县区联合核验，金融机构在90日内兑付100%。兑付有时限约束、跨区责任划分明确，但核销成本如何在两县区之间分担，办法未直接明确，实际仍有赖市级层面统筹。

第三类，“市级统一平台+市级财政统筹清算”型，核销成本市级内部化

以厦门为典型代表。依托市级财政部门统筹的统一数字化平台，房企不必多头申报，跨区核销成本在市级层面内部化，弱化区县间的成本博弈，流程标准化、可追溯。需说明的是，广州、南京虽亦建有全市统一房票系统与房源超市，但其兑付资金实际由区级专用账户或核发区承担，属“平台市级、资金区级”的混合型，并未在市级层面真正内部化。

地方对核销成本的不同消化方式，往往取决于其财政能力。例如一些强财政的核心城区自身能消化核销支出，内部化无虞，甚至乐于以房票导流去外围去库存。而弱财政或土地市场冷清的区域，核销本身就是沉重负担。若由使用地承担，外围区可能既要让利去库存、又要掏钱核销，面临“双重受压”；若由发放地承担，部分核心区动力可能亦有限。

在使用灵活度上，各地也呈现不同侧重：跨用途方面，厦门跨用途范围相对较广，含厂房、商铺、办公、车位、二手房，广州拓展至商办、车位及非住宅，南京涵盖住宅、公寓、车位、商办；可转让/拆分方面，厦门、南平（政和、建瓯、光泽等县）、山东（青岛）允许转让（多限一次）或拆分；电子化方面，南京、广州推行电子房票或电子凭证，强调全程可追溯。

结合各地落地推进情况，房票跨区使用的痛点可从三个维度把握——空间错配、成本归属、规则与风险。三者叠加，使跨区既受群众意愿约束，也受地方财政、规则与风险防控约束。具体来看：

图1 房票跨区使用痛点的三层结构

数据来源：克而瑞研究中心整理。

一是跨区域流通的“两难”

泉州市政府在2026年5月对人大建议的答复（第1276号）中表示，群众取得房票后往往会主动向资源更优的地区（接收地）集中；若不加以限制，可能导致源发地（区位较差的属地）政府承受征收成本支出及人员流失。若加以限制，又会弱化房票模式的优势，使其与其他安置模式的差异性不明显。这是跨区使用核心的结构性矛盾，其根源正在于房票源发地与优质资源/存量供给在空间上的分离——票总想流向更好的地方，而成本却留在出发地。需注意的是，跨区房票带动的需求流动，更多是需求在区县间的转移，未必扩大全市成交总量。

二是跨区结算的财务错配

房票跨区后，核销成本与房源所在地分离。据公开报道，郑州在2024年推进初期曾出现：郑东新区为银行做了授信贷款，结果房票集中流向金水区，但账仍记在郑东新区；个别区域因跨区结算、额度等问题一度暂停房票。这说明跨区结算需要清晰的账务与额度统筹，否则成本归属的错配可能演变为兑付中断。

三是跨区下的债务与合规风险

房票兑付具有滞后性，跨区使用可能拉长核销链条、增加结算环节，若地方财政收入不及预期，兑付延迟乃至隐性债务隐患更易累积。房票作为地方自行创设的债权类结算凭证，尚缺乏国家统一、成体系的房票跨区专门规则，主要依赖地方自行探索，在隐性债务监管框架下是财政、审计等部门的重点关注内容之一。实践中，部分地区已出现房票结算延期迹象：据宁波联合集团股份有限公司关于2025年年度报告的信息披露监管问询函回复，浙江龙港市部分房票房款未按办法如期结算，对应账龄拉长至1—2年。综上，跨区房票的合规边界与兑付节奏，须置于隐性债务管控框架内审慎把握。

四是跨区规则不统一、企业成本高

房票跨区使用须打通多地、多区规则，而各地市、区内各区甚至各街道、自然村的房票使用、兑换、结算流程差异显著。2026年初，广东省政协常委曹志伟在调研中指出，跨区接纳时开发企业需面对复杂多变的操作规则，增加管理成本、运营风险及导致资金回笼缓慢。规则壁垒是跨区使用突出的现实摩擦。

五是群众跨区意愿具有不确定性

从居民实际行为看，多数被征收人的生活圈、学区与社交网络仍集中在原址周边，购房自然倾向在源发地附近。广州早期摸查即显示，原权属人更倾向于在原址附近购房，跨区使用房票的意愿普遍较低；部分区据此定向邀请本区楼盘入库，跨区实际发生较少。这说明跨区使用率低，很大程度上源于源发地的空间属性与居民黏性，而非单纯政策门槛高低。

房票跨区是否应当广泛推行？我们的判断是：不宜无差别铺开，而应因城施策、分类推进。房票跨区本质是一项有条件的制度创新，而非普惠性安置安排——它的收益（如打通供需、定向去库存、提升安置效率等）成立，但成立需同时满足三重前提：市场能承接、财政能负担、规则清晰且交付有保障。三者任一缺失，跨区反而可能会放大兑付与债务风险。因此，真正要回答的不是“要不要跨区”，而是“哪些城市够条件跨区、跨到什么程度”。

前提一：市场承接——征迁地有外溢刚需、接收地有可承接房源，两端须同时具备。跨区成立的第一步是“真实需要”：征迁地自身已无法满足住房需求，而接收地又具备可对接房源。征迁地端，当本地缺乏合适存量、原址周边房价超出房票购买力，或政策主动引导需求向特定区域疏解时，被征收人便产生向外导流的内在必要。接收地端，则须有“合适房源”。需要说明，目前许多接收地实际位于城市远郊，产业与生活配套尚不完善、居住吸引力有限，所谓“合适房源”相对稀缺，往往只是“有房可购”而非“宜居宜业”。两端同时具备，跨区才成立：如果两端都弱，强行跨区通兑容易使票流不动或沉淀为兑付压力。

前提二：财政可负担——兑付可持续是跨区的硬约束。房票本质是地方信用负债，核销兑付高度依赖土地出让等未来收入。据财政部数据，2026 年上半年全国国有土地使用权出让收入9778亿元、同比下降31.5%，土地财政整体仍在收缩通道。在这一背景下，弱财政区域若盲目推进跨区通兑，等于在收入端收缩的同时放大兑付承诺，容易累积兑付滞后与隐性债务风险。财政能力的区域差异，决定了“跨区”在不同城市的可负担程度并不相同。

前提三：规则厘清与交付保障——成本归属与房源质量决定信用。即便市场与财政条件具备，跨区仍须解决两个技术性前提：一是结算规则清晰，二是交付有保障。房票对应购房权益，若接收房源为前途未卜的期房，交付与资金监管的不确定性将冲击房票信用。

由此可见，房票跨区应当“达标准入”而非“普惠推广”，政策提供的是可选工具而非统一指令；也契合房票“补位而非替代”的定位，它应作为多元安置体系中的补充，而非对产权调换、货币补偿的普遍替代。

综合前文痛点与形势，跨区机制的推行须以“统一结算平台+财政可持续+清晰规则”三项前提为门槛；对多数暂不具备前提的城市，首要建议仍是“做实区内通兑、暂缓跨区”。

建议一：扩大居民选择权——推动市域内房票使用规则统一。跨区使用的前提是市内规则先打通。建议原则上推动市域内房票使用规则、入库房源、兑换与结算流程的统一，做实“区内通兑”，并推广电子房票实现全流程可追溯；在存量充足、财政稳健、规则清晰的城市，再审慎扩面，避免简单“遍地开花”。

建议二：明确财政支付责任——谁承担、何时支付、资金从哪来，必须事先明确。跨区结算的核心不在流程，而在“核销成本由谁承担”。建议设立房票兑付资金池或结算准备金，将核销资金与对应征收项目成本或土地出让收入挂钩，实行专账管理、封闭运行；建立发放地—使用地—市级的横向清算规则，可参照南通主城区市本级与使用地4:6分担、宿迁购房地承担80%且市级统一结算、连云港按体制分担等做法，按“受益原则+现行财政体制”确定三方比例并年度统一清算。需要注意的是，合规房票兑付属于正常财政支付责任，建议将房票规模与财政承受能力评估挂钩，在合规前提下纳入政府支出责任监测，并严守不新增违法违规隐性债务红线。

建议三：建立风险保障机制——兑付资金、项目交付、房票流转全流程监管。建议将隐性债务管控嵌入“发行—使用—兑付—审计”全链条：发行端挂钩财政承受能力评估；兑付端专款专用、封闭运行，并参照湖南“原则上2个月内”兑付的时限要求固化账期、设置兑付风险触发暂停条款；使用端加强对跨区房源交付与监管资金的监督，缓解群众“打折”“补差”焦虑，从制度上守住合规底线，避免房票异化为新增隐性债务的通道。

补充措施（可选、非核心）。其一，流通治理：强化跨区流转规范与可追溯，吸收南平“房票抵欠”创新形成“政府拨专款—房企清缴欠税—税款入库—回流兑付”的资金闭环，作为可选补充。其二，协同拓展：以房票联动保障房与“以旧换新”（如上海静安、聊城等地模式），拓宽外围库存去化与多元安置选项，具备条件的城市可审慎推广。

总体看，房票跨区使用是城市更新与去库存背景下的一项可选工具，其价值已在广州、南京等地的实践中有所显现，但适用范围仍应服从地方财政与市场实际。跨区涉及财政结算、区域利益与群众权益的复杂平衡。唯有在统一结算平台、明确的财政支付责任、全流程风险保障与清晰规则共同支撑下，由各地结合实际审慎推进，方能降低出现“流程建了、成本悬空、兑付断档”的困境，而非简单“遍地开花”。

IN THE END