中国房地产市场研究•政策周报（2026.05.18-05.24）

1.国务院：未落户常住人口家庭纳入公租房保障

2.财政部、住建部：公示15个城市更新中央财政支持城市

3.厦门：公积金二套按首套利率，支持代际互助提取

4.江苏：出台23条措施，支持老旧住宅成套化改造

5.上海：“十五五”构建老年友好与生育友好型社会

来源：克而瑞·决策专家「顾一宁」数据分析生成

2026年第21周（5.18-5.24）全国房地产政策延续温和宽松、金融发力、存量盘活、保障提质主基调。中央层面以常住地基本公共服务均等化、城市更新财政支持为核心，地方聚焦公积金优化、城市更新、存量盘活、住房品质提升及人口应对等领域密集出台细化新政，政策针对性与落地性进一步增强，持续释放稳市场、提信心信号。

中央层面：本周国务院印发《关于推行常住地提供基本公共服务的实施意见》，首次在国家层面明确提出将稳定就业居住的未落户常住人口家庭纳入公租房保障范围；财政部、住建部公示2026年度中央财政支持实施城市更新行动拟支持的15个城市。

地方层面：本周厦门出台住房公积金六条优化措施，二套住房按首套利率执行，支持代际互助提取及装修、车位提取；江苏发布城市更新23条政策措施，优化项目审批，支持老旧住宅成套化改造；上海在“十五五”开局发布会上明确应对老龄化少子化组合拳，构建老年友好型和生育友好型社会。

从2026年第1周至第20周的单周新增政策频次及热度指数走势来看，全国房地产政策整体呈现前期集中脉冲释放、中期热度高位回落、后续逐步触底企稳、近期稳步回升维稳的运行特征。2026年一季度政策释放强度处于高位，中央与地方层面热度同步走高，政策密集出台；进入二季度后，全国政策条数整体回落，中央层面政策热度波动下行，地方层面政策热度韧性更强，逐步成为政策发力主力。第19—20周，中央层面出台常住地提供基本公共服务实施意见和城市更新财政支持城市公示，政策层级高、覆盖面广；地方层面，厦门、江苏、深圳、上海等核心及重点城市接连落地公积金优化、城市更新细化措施、存量用地调规、人口应对战略等新政。整体来看，当前房地产市场呈现“中央顶层统筹引领、地方因城精准施策”的协同格局。政策条数虽较一季度有所收敛，但政策层级更高、覆盖面更广，行业政策环境保持稳定宽松，有效夯实市场企稳向好的预期基础。

来源：克而瑞研究中心整理

1、国务院：推动更多城市将稳定就业居住的未落户常住人口家庭纳入公租房保障范围

5月22日，国务院印发《关于推行常住地提供基本公共服务的实施意见》（国发〔2026〕11号），明确提出由常住地提供基本公共服务，逐步消除基本公共服务与户籍挂钩因素，促进未落户常住人口与户籍人口同等享有基本公共服务。这是国家层面首次围绕常住地提供基本公共服务出台的专门文件，推进基本公共服务均等化。

文件明确提出了六项重点任务，旨在让长期在城市工作生活的非户籍人口也能享受到与户籍人口大致相当的基本公共服务。以下将六项重点政策逐一展开说明。

第一，加强随迁子女教育保障。意见要求流入地政府充分挖潜存量学位，根据实际需求按需增加学位供给，重点巩固并进一步提升随迁子女就读公办学校的比例。同时，要将随迁子女全面纳入常住地的学前教育、高中阶段教育公共服务范围，并切实保障符合条件的随迁子女在常住地参加升学考试的权利。此外，文件还特别明确，九年一贯制学校的“校内直升”政策应对随迁子女和本地户籍学生一视同仁，不得设置额外障碍。

第二，扩大公租房保障范围。意见提出，要推动更多城市将稳定就业居住的未落户常住人口家庭纳入公租房保障范围，采取实物配租、货币补贴等多种方式予以保障。同时，要稳步推进灵活就业人员参加住房公积金制度，通过制度扩面帮助这部分群体有效降低住房成本，使其在常住地能够获得更稳定、可及的住房支持。

第三，健全就业地参加职工社会保险制度。意见明确，要全面取消在就业地参加职工社会保险的户籍限制，使非户籍人口能够与本地户籍人员一样依法参保。在此基础上，还要健全农民工、灵活就业人员、新就业形态人员（如外卖骑手、网约车司机）参加社会保险的制度安排，并积极扩大职业伤害保障试点范围，切实维护各类劳动者的社保权益。

第四，加强常住地基本医疗保障。意见要求全面落实持居住证参加城乡居民医保的政策，各地对持居住证参保人员按照与户籍人口相同的标准给予财政补助。同时，要大力提升异地就医备案和结算报销的便捷性，减少群众跑腿垫资的负担。文件还明确强调，各地不得将职工医保退休待遇与在当地领取养老金挂钩，进一步破除了医保待遇享受中的户籍壁垒。

第五，强化就业基本公共服务。意见规定，符合条件的城镇常住人口可申请认定为就业困难人员，享受与户籍人口同等的就业援助服务。对于未落户的自主创业人员，可同等享受融资对接、场地提供、税费减免等创业扶持政策。此外，国家还支持通过中央预算内投资建设就业技能提升培训设施，帮助农民工等重点群体提升职业技能，增强其在常住地的就业竞争力和稳定性。

第六，完善兜底性基本公共服务。意见提出，要逐步将未落户常住人口纳入常住地的儿童关爱、养老助老、社会救助、扶残助残等服务范围，构建全龄友好的公共服务体系。其中特别强调，对遭遇突发性、紧迫性困难的群众，应当取消户籍地和居住地的申请限制，允许其在急难发生地直接申请临时救助，确保基本生活得到及时有效的兜底保障。

本次国发〔2026〕11号文是国家层面首次围绕"常住地提供基本公共服务"出台的专门性文件，标志着公共服务配置逻辑由"看户籍"加速向"看常住"转变。从受众规模看，根据国新办政策吹风会披露，我国长期在城镇居住生活但未落户的群众超过2.5亿人，其中进城农民工及随迁家属有1.7亿人，政策受众广、纵深大。住房维度上，住建部住房保障司司长徐亮在5月26日吹风会披露，2008年到2025年全国共建设筹集约1600万套（间）公租房，本次将未落户常住人口纳入保障范围，预示着公租房供给体系将进一步扩容。其传导机制有三：一是有助于降低未落户常住人口的住房门槛，缓解市场化租金压力；二是推动公共服务待遇从"户籍绑定"向"常住地供给"转变，提高政策精准性和公平性；三是通过"按就业居住年限、住房困难程度"确定保障对象，避免户籍"一刀切"。

2、中央财政支持实施城市更新行动评选结果公示

5月22日财政部网站发布2026年度中央财政支持实施城市更新行动评选结果公示拟支持15个城市实施城市更新行动。根据《财政部办公厅 住房城乡建设部办公厅关于开展2026年度中央财政支持实施城市更新行动的通知》（财办建〔2026〕14号）要求，经有关省级部门推荐，近日，财政部、住房城乡建设部组织开展了2026年度中央财政支持实施城市更新行动评选，拟支持的15个城市为（按行政区划排序）：晋城、鞍山、长春、无锡、宁波、马鞍山、泉州、烟台、洛阳、荆州、深圳、桂林、贵阳、昆明、银川。

根据财办建〔2026〕14号文，中央财政按区域对入围城市给予定额补助：东部地区每个城市补助总额不超过8亿元，中部地区不超过10亿元，西部地区不超过12亿元，15个城市总额最高可达约180亿元。本次入围名单兼顾东中西部，既包含深圳、宁波、无锡、烟台、泉州等东部经济强市，也覆盖晋城、洛阳、荆州、桂林、贵阳、昆明、银川等中西部省会及节点城市，体现了"以点带面"的政策意图。资金支持方向聚焦两大领域：一是重点样板片区建设（含基础设施、完整社区、历史街区、消费型基础设施），二是机制建设（项目储备、资金筹措、用地保障）。从政策演进看，中央财政支持城市更新自2024年试点起步、2025年扩围、到2026年提质，已形成"投资于物+投资于人"相结合的明确取向，并在安全底线、债务风险管控等方面进一步强化约束。城市更新参与机会从"拿地开发"向"片区运营+存量改造+综合服务"延伸；对地方城投、建筑施工、物业服务、商业运营类企业，机制建设项下的项目机会值得重点跟踪。

3、江苏：加强好房子建设，努力稳定房地产市场

5月19日， 江苏省政府召开经济运行调度会议，省长刘小涛主持会议并讲话。刘小涛指出，要深入挖掘消费潜力，实施提振消费专项行动，全力稳住大宗消费，聚焦供给、平台、节点促进服务消费扩容提质，培育壮大智能穿戴设备、首发首店经济、AI流量消费等新增长点。要加快“六张网”投资，狠抓招商引资，支持优势企业增资扩产、增加技改投入；加强好房子建设，努力稳定房地产市场。要因地制宜加快发展新质生产力，进一步整合集聚创新资源加强科技创新，体系化推进六大新兴支柱产业、六大未来产业发展；全面实施“人工智能+”行动，打造智能经济新形态；深化“换位跑一次”帮助企业解决实际困难。要抓好外贸“五新”，积极对接跨国公司和国际资本，促进外贸外资稳中提质。

本次省级经济运行调度会议将"加强好房子建设，努力稳定房地产市场"作为与提振消费、扩大投资、发展新质生产力并列的关键工作，释放出江苏省政府在房地产领域的明确稳定预期信号。"好房子"概念延续了住建部关于建设安全、舒适、绿色、智慧住房的顶层导向，省级层面进一步将其与稳市场目标挂钩，意味着江苏将通过供给端的产品品质提升（含好房子建设标准、改善型产品供应）来托底市场。值得关注的是，本次表态与同期江苏省出台的《关于进一步支持城市更新行动的若干政策措施》（23条）形成"新建好房子+存量更新"的双轮驱动政策框架。对房企而言，江苏区域内的改善型产品线、高品质住宅项目将获得更明确的政策支持窗口；对省内苏州、南京、无锡等核心城市的改善型项目，预计后续将有更多配套实施细则跟进。对投资决策层而言，江苏作为东部经济大省的政策表态，对长三角其他省份"稳市场"政策路径具有一定的风向标意义。

4、厦门发布住房公积金新政：二套住房按首套利率执行

5月19日，厦门市住房公积金中心发布消息，为深入贯彻落实《福建省住房和城乡建设厅关于进一步促进房地产市场稳定发展的若干意见》（闽建房〔2026〕1号）文件精神，结合厦门市房地产市场实际情况，经厦门市住房公积金管理委员会审议通过，该市正式出台六条住房公积金优化措施，旨在精准发力、多措并举，助力房地产市场稳定健康发展。

此次出台的六条措施涵盖贷款利率、提取范围、提取时限等多个方面，针对性解决群众购房、装修等实际需求。其中，多子女家庭在厦门购买第二套自住住房，符合公积金贷款条件的，按首套个人住房公积金贷款利率执行；缴存人在福建省内出售自有住房后，12个月内在厦门购买第二套自住住房并申请公积金贷款，同样可享受首套利率优惠。

在提取政策方面，新政进一步放宽限制、扩大范围。支持代际互助提取，缴存人在福建省内购房，提取本人及配偶公积金余额不足时，可提取双方父母、子女的公积金账户余额；放宽购房提取时限，购、建、翻建、大修自住住房的，可在最迟取得有效证明材料之日起3年内一次性申请提取。

此外，新政新增装修提取和车位（库）提取支持：购房5年内、取得有效证明满6个月，可一次性提取公积金用于装修，按1800元/平方米标准计算，单套最高25万元；购买同小区一手车位（库）3年内、证明满6个月，可提取不超过实付款及账户余额50%的公积金。

值得注意的是，当住房公积金贷款使用率达到90%及以上时，自公布次月起，将暂停办理代际互助、装修提取、购买车位（库）提取业务。

厦门六条公积金新政在调控工具箱中精准选取了"利率优惠+提取放宽+场景扩面"三类工具组合。从机制设计看，其核心创新有三：其一，差异化利率优惠激活二套房和"卖旧换新"链条，精准削减置换最痛的两块成本（二套利率差与旧房流动性卡顿）；其二，代际互助提取打通了家庭代际资金归集通道，降低改善型购房资金门槛；其三，装修与车位提取拓展使用场景，将公积金支持从"购房"延伸到"安居全链条"。安全阈值设计尤为关键——个贷率90%时仅暂停三类提取业务，贷款政策保持不变，体现对贷款支持力度更强的导向，避免资金过度分流影响核心信贷功能。从历史坐标看，厦门2026年1月已先行落地多子女家庭贷款额度增加、还款宽限期延长等优化，本次新政在此基础上进行了进一步的深化。

5、江苏出台城市更新23条政策措施：优化项目审批 支持老旧住宅成套化改造

5月21日，江苏省人民政府召开新闻发布会，介绍《关于进一步支持城市更新行动的若干政策措施》（以下简称《政策措施》）。《政策措施》包含规划、土地、产权、资金、税费、多元参与和审批等7个方面、23条举措，为江苏省高质量推进城市更新行动提供有力支撑。

在优化审批流程方面，《政策措施》提出通过精简报审材料、推行容缺审批，优化项目审批流程；推动建立既有建筑改造工程规划许可、施工图审查、消防审验衔接机制；支持老旧厂房更新项目采用消防查验报告替代竣工验收报告，优化消防审验。

《政策措施》鼓励发挥基层首创精神，赋予地方更多自主探索空间。比如，在规则细化方面，支持各地在建筑功能和土地用途合理转换、用地兼容混合开发等方面制定正负面清单，在规划许可、施工许可等方面出台豁免清单，鼓励因地制宜细化管理要求；在机制创新方面，支持探索建立“申请制”老旧住房自主更新的实施机制，以民生公益贡献为导向的容积率平衡机制，制定土地过渡期续期和征缴土地收益金等管理办法。

《政策措施》将改善群众居住条件、提升城市功能作为政策发力点。比如，在老旧住房改造方面，支持老旧住宅成套化改造，鼓励运用提高容积率、增配公共服务设施、允许缴存人家庭提取住房公积金并提高贷款额度、提供财政补贴等方式支持老旧住房自主更新；在公共服务设施配套方面，明确可结合人口结构变化趋势，优化教育、养老、托育等公共服务设施配置标准和空间布局；整合闲置房产土地，用于高校学生宿舍、养老托育、社区服务等公益场所建设。

江苏23条政策措施是省级层面对城市更新"全要素配置"的系统性回应，覆盖规划、土地、产权、资金、税费、多元参与和审批七大维度，体现"工具箱式"政策设计思路。其三大创新点尤为值得关注：其一，"申请制"老旧住房自主更新机制配套"以民生公益贡献为导向的容积率平衡机制"，将业主自主性、公益贡献度与容积率指标挂钩，为破解老旧小区改造资金筹措难题提供新路径；其二，"正负面清单+豁免清单"组合赋予地方审批自主空间，有助于提高项目落地效率；其三，老旧住宅成套化改造创造性地将"提高容积率+公积金提取+提高贷款额度+财政补贴"打包支持，形成"业主出一点、政府补一点、银行贷一点"的多元筹资机制。从政策协同看，本次省级措施与同期中央财政支持城市更新行动（无锡、宁波、南京等长三角城市纳入大盘子）形成纵向联动，为江苏城市更新提供资金与机制双重保障。

6、深圳163万㎡”巨无霸旧改”，正式落地

5月21日，《龙岗区坂田街道五和枢纽片区重点城市更新单元规划（草案）》正式对外公示。该项目位于坂田街道五和大道与布龙路交汇处，更新单元总面积约49.14万平方米，其中拆除重建范围约44.24万平方米。根据规划，该片区将重点发展居住、商业及新型产业功能。

深圳这一“巨无霸”旧改项目之所以能快速推进，得益于近期落地实施的城市更新新政——《关于进一步规范城市更新项目管理有关事项的通知》。该政策的核心逻辑是为开发商“降压减负”，推动停滞项目重启。

新政主要有两大调整：第一，原则上新建旧改项目不再强制配建保障房。过去开发商需按比例配建保障房，导致成本高企、利润空间被压缩，如今这一负担被解除。第二，适度降低“土地移交率”要求。以往旧改项目需将近40%的土地无偿移交政府用于道路、学校等公共配套，现可在保障配套需求的前提下适当下调该比例，同时简化审批流程。

此外，新政还引导金融机构通过贷款、资产重组等方式为开发商提供资金支持，并鼓励政府出面协调，引导业主适当降低拆迁补偿预期，从而缓解“拆不动、赔不起”的困境。整套措施的逻辑路径清晰——先通过减负松绑让项目具备经济可行性，再借助资金支持和利益协调推动实质性复工，最终目标是盘活深圳超过500个停滞的旧改项目。

深圳此次城市更新新政以"原则上不再强制配建保障房+降低土地移交率"为核心抓手，配合金融支持和业主预期协调，形成"减负+松绑+输血+协调"组合拳，是对深圳旧改长期停滞的针对性破局。从历史坐标看，深圳过去旧改项目近40%土地无偿移交、叠加保障房强制配建，导致项目利润空间被严重压缩，超500个旧改项目陷入停滞，这一矛盾在过去数年间持续凸显。本次新政通过降低开发商"沉没成本"和"硬性义务"，从根本上重构旧改项目的财务可行性。坂田五和枢纽片区491426.6平方米更新单元、约442438.4平方米拆除范围，以"居住+商业+新型产业"功能定位，体现"产城融合"的更新方向。需要关注的是，新政与中央"严禁大拆大建"导向之间的协调关系——后续执行细则需在"盘活存量"与"防止过度拆建"之间寻求精细化平衡，相关项目的实际落地节奏仍需观察具体审批进展。

7、深圳福田梅林加油站地块拟调规为低密住宅

5月15日，深圳市规划和自然资源局福田管理局发布通告，拟对[梅林地区]法定图则33-07地块进行规划修改，将其用地性质由交通设施用地调整为二类居住用地。根据公开资料，该地块位于福田区梅林片区，调整后规划用地面积约7166平方米，计容建筑面积约2.87万平方米，并将配建小型邻里中心、户外活动场地等设施。

福田梅林加油站地块拟调规为低密住宅，是深圳优化城市空间布局、提升居住品质的重要举措。福田区作为深圳的行政、金融和文化中心，土地资源稀缺，此次将商业用地调整为住宅用地，有助于增加核心区域的住房供应，缓解住房供需矛盾，满足市民在核心地段的居住需求。

本次福田梅林地块调规体现了一线城市"存量盘活+功能调整+核心区增供"的土地利用新思路。从地块属性看，规划用地面积约7166平方米、计容建筑面积约2.87万平方米（建面），属典型的小体量、低密度产品定位，与福田核心区改善型乃至高端居住需求高度契合。"交通设施用地→二类居住用地"的功能转换，意味着在城市增量空间日益稀缺的背景下，原本低效或功能弱化的市政设施用地正在成为核心地段住宅供应的新来源。从历史坐标看，福田作为深圳行政、金融、文化中心，新增住宅用地极为稀缺，此类调规的标杆意义大于实际供应量。对深圳土地市场而言，核心区供应预期的边际改善有助于稳定改善型购房者对核心地段的价值认同。展望未来，"核心城市存量低效用地盘活+调规增供优质住宅"模式有望在一线城市进一步复制推广，是把握一线城市投资机会的重要观察维度。

8、上海“十五五”将持续打出应对老龄化少子化“组合拳”

在5月18日举行的“开局起步‘十五五’”上海专场新闻发布会上，市委副书记、市长龚正表示，应对新的人口变化趋势，关键在于围绕构建“两型社会”，健全“两个体系”，也就是构建老年友好型社会和生育友好型社会，健全为老服务体系和生育支持政策体系。

构建老年友好型社会方面，重点是做到“四个更加”：

一是养老服务更加优化。着重推进家门口“小空间”养老服务便利化，加快居家环境适老化改造，健全社区嵌入式养老设施网络，完善“15分钟养老服务圈”；还要推进城市“大空间”适老化，加快地铁站点、公共建筑等无障碍改造，多措并举帮助老年人跨越“数字鸿沟”，营造全方位的无障碍环境，促进“小空间”和“大空间”无缝衔接。同时，优化养老机构床位结构，到2030年上海市养老机构双人间床位占比从32%提高到40%以上，失能失智照护等护理型床位占比从69%提高到75%以上。

二是健康保障要更加有力。加强老年预防保健和健康管理，推动老年常见病早筛早诊，扩大免陪照护、长护险等服务供给，促进医养深度融合，让老年人少得病、提高生命质量。

三是老有所为要更加强化。老年人的经验智慧是宝贵财富。要扩大老年教育覆盖面，打响“银龄行动”等活动品牌，支持老年人特别是活力老人在社区治理、志愿服务等方面发挥专长优势、贡献“银发力量”。

四是科技赋能要更加深化。抢抓现代科技和银发经济深度融合大趋势，放大上海老博会溢出带动作用，加快养老服务机器人、智能康复辅具等养老科技产品开发应用，更好满足老年人“医、康、养、护”等场景需求，让老年人的晚年生活更幸福。

另一方面，围绕构建生育友好型社会，健全生育支持政策体系。首先要降低生育养育教育“三育成本”。2025年，上海市全面实施育儿补贴，共有27.7万名婴幼儿家长申领，累计发放近9亿元。“十五五”要完善生育保险制度，深入实施育儿补贴、多子女家庭差异化住房等措施，落实国家稳步扩大免费教育范围、探索延长义务教育年限政策，更好释放群众生育意愿。

其次要扩大托育服务供给。“十四五”末，上海市托育机构托额增加到11.5万个，是2020年的3倍多。下一步，上海将坚持普惠安全、托幼一体，完善社区托育点布局，推动全市95%以上的幼儿园开设托班，进一步提高3岁以下婴幼儿入托率，为“最柔软群体”提供专业照护。要营造良好社会环境，积极倡导新型婚育文化，推动企事业单位设立“生育友好岗”，支持生育女性平等就业和职业发展，加快推进社区等公共场所适儿化改造，形成全社会支持生育的良好氛围。

上海"十五五"应对老龄化少子化政策以"两型社会+两个体系"为顶层框架，是首个一线城市在五年规划开局发布会上系统化阐述人口结构应对策略的政策表态，对房地产产品供给与城市空间组织具有深远影响。从房地产关联维度看：老年友好型社会侧重"居家适老化改造+社区嵌入式养老设施+15分钟养老服务圈+养老机构床位结构优化"（到2030年双人间床位占比由32%提至40%以上、护理型床位由69%提至75%以上），将驱动适老化户型设计、康养社区、社区嵌入式养老配套等业态发展；生育友好型社会侧重"育儿补贴+多子女家庭差异化住房支持+托育服务扩容（"十四五"末11.5万个托额、95%以上幼儿园开设托班）+社区适儿化改造"，将推动亲子户型、多孩家庭改善型住宅、社区适儿化配套等产品创新。2025年上海育儿补贴覆盖27.7万名婴幼儿家长、累计发放近9亿元，显示出政策落地的实操力度。对房企战略而言，人口结构变化驱动的"代际共居""适老亲子双友好"产品创新方向已逐步清晰，提前布局康养地产、改善型多孩家庭住宅及社区配套服务的房企，有望在"十五五"期间获得结构性增长机会。