2026年7月4日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善自然资源资产管理制度体系的意见》（以下简称《意见》），并于7月13日由新华社全文公布。这是继2026年3月自然资源部38号文之后，中央层面在自然资源资产管理领域的又一重磅文件，也是党的二十届四中全会关于健全自然资源资产管理体制机制部署的纲领性落地文件。这份《意见》不仅仅是一次制度修补，更是对自然资源资产"从管理到经营"的底层逻辑重构，对地方自规局职能、房地产行业发展模式、城市更新路径以及相关企业的战略选择都将产生深远影响。
《意见》的出台有三层深刻背景。
第一层，是"两山"理念向制度转化的必然要求
习近平总书记提出的"绿水青山就是金山银山"理念已深入人心，但"金山银山"如何度量、如何配置、如何实现保值增值，长期缺乏系统的制度安排。《意见》以健全自然资源资产产权制度为主线，首次系统性地回答了"谁所有、谁履职、怎么管、怎么用、怎么考核"这五个核心问题，标志着"两山"理念从价值倡导阶段正式进入制度落地阶段。
第二层，是"增量时代"向"存量时代"转型的制度回应
2026年3月，自然资源部38号文明确提出"年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积"的增存挂钩机制，从要素供给端锁死了"摊大饼"式扩张的路径。《意见》则在更高层面上，将土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋、荒漠等全部自然资源纳入统一的资产管理框架，推动资源配置逻辑从"以增量定开发"彻底转向"以存量定发展"。
第三层，是央地权责关系重塑的制度保障
《意见》明确提出"中央统筹、省负总责、市县抓落实"的体制架构，结合编制所有权资源清单、完善向人大报告制度、建立损害赔偿机制等制度设计，实质上是将自然资源资产的"所有者权益"从抽象的国家所有落实为具体的主体责任，形成了对地方政府的硬约束。
从战略意义看，《意见》是新时代自然资源资产管理的纲领性文件，其两阶段目标——到2030年制度体系更加健全，到2035年系统完备的制度体系全面建立——为未来十年中国自然资源资产治理绘制了清晰的路线图。对于深度参与国土空间开发与城市运营的各类市场主体而言，理解这份文件的逻辑就等于读懂了未来十年的游戏规则。
《意见》以七大板块展开，但其制度内核可以凝练为五大支柱。
支柱一：摸清家底——从"有多少地"到"值多少钱"
《意见》要求覆盖土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋、荒漠等各类自然资源以及国家公园等国土空间，建立统一的调查监测评价制度，构建"一张图"。特别值得关注的是，文件明确要求"查清实物量、探索核算价值量"，并首次提出"探索开展自然资本核算"。这意味着自然资源资产将从物理层面的面积统计，进阶到经济层面的价值计量，为后续的有偿使用、损害赔偿、考核评价提供技术基础。对各地自规局而言，这意味着今后不仅要管"有多少地"，还要算"值多少钱"。
支柱二：健全产权——新型权利体系的重大突破
《意见》在产权制度上有三大创新：一是探索单独设立深层地下空间建设用地使用权，为深层地铁、综合管廊、地下仓储、地热开发等提供独立产权依据，这一突破对城市尤其是特大城市的地下空间开发利用意义深远；二是构建无居民海岛权利体系，完善填海成陆后海域使用权向土地使用权转换的衔接机制；三是依法依规推进用水权改革，明确各区域和各类取用水户的用水权利边界。这些新型权利的创设，本质上是将过去"灰色地带"的资产显性化、合法化、可交易化，极大拓展了自然资源资产市场的边界。
支柱三：整体保护——从单一管控到价值实现
《意见》在严守"三区三线"（永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界）的同时，创新性地提出了"土地混合开发、空间复合利用和土地用途依法合理转换"的政策方向，探索建立资源权益指标市场化交易机制、大陆自然岸线占用与修复平衡机制、生态保护红线内建设用地腾退指标交易激励机制。这意味着保护不再是发展的对立面，而是可以通过市场化方式转化为经济价值。对城市更新和存量用地盘活而言，"混合开发"和"用途转换"这两个关键词尤其值得重视，它们为大量的低效工业用地、城中村、老旧小区改造提供了规划弹性和制度空间。
支柱四：高效配置——组合供应与市场化定价
《意见》最具创新性的制度设计之一是"多要素自然资源资产组合配置"。在特定国土空间范围内，涉及同一使用主体需整体使用多种类自然资源资产的，可依法实行组合配置，将各种类资产的使用条件、开发要求、起始价、收益核算和生态保护修复要求等纳入组合标的，一并向社会公告、签订资产配置合同。这就打破了长期以来土地、矿产、水、林等"各行其政"的分割管理模式，为大型综合开发项目提供了"一个合同解决所有资源问题"的便利通道。同时，文件要求全面推进矿业权竞争性出让、逐步提高海域使用权市场化配置比例，标志着自然资源资产配置的市场化进程全面提速。
支柱五：监督考核——损害赔偿与终身追责
《意见》首次明确提出"探索建立国有自然资源资产损害赔偿机制"，并做好与检察公益诉讼制度、生态环境损害赔偿制度的衔接，所有者职责履行主体"有权依法要求侵权人停止侵害、恢复原状、赔偿损失和作为原告向法院提起诉讼"。这实质上赋予了自然资源资产管理主体"民事索赔权"，将资源保护从行政监管升级为司法保障。结合编制所有权资源清单和完善向人大报告制度，形成了行政监督、人大监督、司法监督、社会监督"四位一体"的监督体系。
《意见》对地方自然资源和规划局的影响是系统性的，可以概括为"三个转变、一个挑战"。
从"指标审批者"向"资产运营者"转变
过去自规局的核心职能是分配新增建设用地指标、办理规划许可和不动产登记，本质上是一个行政审批机构。《意见》要求定期开展自然资源资产清查、编制资产配置方案、实施全生命周期管理，这意味着自规局必须学会"经营"辖区内的自然资源资产——知道有多少资产、值多少钱、怎么配置最有效、怎么管护能增值。这是从"坐商"到"行商"的根本性转变。
从"单一土地管理"向"全域全要素管理"转变
《意见》将土地储备从单一的国有建设用地收储拓展为"自然资源资产综合收储"，涵盖林、草、水、矿、海等多要素。自规局的管理对象从"地"拓展到整个自然资源资产体系，管理维度从二维地表延伸到三维空间（地下空间使用权、海域分层利用等）。这对自规局的人才结构、信息系统、业务流程都提出了全面升级的要求。
从"被动审批"向"主动谋划"转变
《意见》要求"在国土空间规划中划定储备片区、配置单元，统筹谋划自然资源资产储备、配置、价值实现、收益管理等内容，形成资产组合标的"。这意味着自规局不能再坐等项目上门，而要主动编制资产配置方案，提前规划哪些资产可以组合供应、什么时序推出、如何与城市发展战略衔接。自规局的工作重心从"后台审批"移到"前台策划"。
一个核心挑战在于能力建设
无论是自然资本核算、资产组合估价，还是全生命周期监管、"一张图"信息化建设，都需要大量的专业人才和技术投入。对于中西部财力薄弱地区的自规局而言，这一挑战尤为严峻——制度要求全国统一，但能力基础参差不齐。省级统筹权强化的背景下，市县自规局如不能在短期内完成能力升级，可能会面临"有责无权""有心无力"的被动局面。
从房地产开发企业的视角看，《意见》与38号文相互呼应，从制度顶层和要素供给两个层面形成了政策合力，对行业的影响深远而持久。
影响一：土地获取逻辑面临深刻调整
38号文明确"新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发"，《意见》则从更高层面上锁定了增量扩张的总阀门。"增存挂钩"机制意味着地方政府必须先盘活存量才能争取增量指标，存量盘活的主要方向就是城市更新、城中村改造、老旧厂房转型等。这并不意味着传统的招拍挂拿地模式将退出历史舞台——在一二线城市核心地段、新城区拓展等场景中，公开市场竞拍仍将是房企获取优质土地的重要渠道。但增量的收缩和存量盘活权重的上升，将倒逼房企在传统招拍挂之外培养城市更新、片区统筹开发的复合能力，土地获取方式从"单一拍卖"向"多条腿走路"转变。
影响二：复合型开发能力成为核心竞争力
《意见》提出的"组合配置"和"混合开发"政策，意味着未来的房地产开发不再是单一的住宅或商业开发，而是可能同时涉及地下空间利用、生态修复乃至多要素资源的综合开发。具备"策划+规划+产业导入+资产运营"全链条能力的企业将获得显著的竞争优势，而仅擅长"拿地—建房—卖房"的传统房企将面临更大的市场压力。
影响三：城市更新项目制度堵点有望打通
《意见》在"整体保护"板块明确支持"土地混合开发、空间复合利用和土地用途依法合理转换"，在"高效配置"板块提出组合配置模式，这为城市更新项目提供了重要的制度支撑。城中村改造中涉及的边角地、夹心地、插花地的供应问题，旧厂房改造中的土地用途转换问题，历史街区保护与商业开发的平衡问题，都将在新的制度框架下找到更顺畅的解决路径。
影响四：行业集中度加速提升，国有资本优势凸显
《意见》提出探索由自然资源资产专业运营机构等承担特定自然资源资产管护工作，同时要求提高绿色金融服务质效。这意味着在未来的自然资源资产配置中，国有资本凭借体制优势、资金成本优势和政策信息优势，将在城市更新、生态修复、组合开发等领域占据主导地位。民营房企需要通过与国有平台合作、强化专业运营能力来寻找差异化生存空间。
影响五：住房供应体系面临结构性重塑
增量开发用地向民生项目和保障性住房倾斜，存量盘活成为商品房供应的主渠道，这将深刻改变住房供应的总量、结构和空间分布。核心城市因存量资产价值高、市场化盘活能力强，商品房供应仍有保障；而三四线城市存量盘活难度大、市场承接力弱，新房供应可能显著萎缩，区域分化将进一步加剧。
一是主动研究地方配套政策。《意见》是纲领性文件，各省级政府、自然资源主管部门将陆续出台实施细则，企业应建立政策跟踪机制，把握制度落地的时间窗口。
二是构建复合型能力体系。单纯的土地开发能力已不足以应对新的市场环境，"策划+规划+产业+运营+金融"的综合能力建设应成为企业的战略重点。尤其在存量盘活领域，前期策划和产业导入能力往往比开发建设能力更为关键。
三是加强与国有平台的合作。在自然资源资产配置向国有资本倾斜的背景下，民营企业的务实选择是与地方城投、国有专业运营机构建立战略合作关系，以专业能力换取市场准入。
四是关注绿色金融和ESG。文件明确要求提高绿色金融服务质效，引导金融机构加大对自然资源保护与利用的支持力度。率先建立完善ESG体系的房地产和城市运营企业，将在融资端获得明显优势。
《关于完善自然资源资产管理制度体系的意见》是中国自然资源资产治理从"管理"走向"经营"的分水岭。它宣告了一个时代的终结——以增量土地换取发展速度、以资源消耗换取经济规模的粗放模式已不再有制度空间；它也标志着一个时代的开启——以存量盘活实现空间优化、以价值管理实现资产增值、以市场机制实现生态保护的新发展范式正在成型。
对地方政府而言，这意味着"土地财政"的底层逻辑面临根本调整，从依赖增量出让收入转向存量资产的精细化运营和增值收益管理。对自规局而言，这意味着从行政审批准入的"守门员"转变为自然资源资产经营的"操盘手"。对房地产行业而言，这意味着从"开发时代"全面进入"运营时代"——能否在存量资产的盘活、组合、运营、增值中找到自己的位置，将决定一家企业的长期竞争力。
