一、首轮三年行动的历史方位：制度破冰与试点奠基
2023—2025 年是上海城市更新的制度建设期与模式探索期。彼时《上海市城市更新条例》刚落地实施，更新工作缺乏成熟的操作体系与实施路径，因此首轮行动方案以 “六大行动” 为框架，核心定位是破局起步、试点示范：
空间维度，聚焦 “一江一河”、外滩第二立面、衡复风貌区等 10 个以上重点综合区域，以标杆项目探索片区更新路径；
民生维度，启动旧住房成套改造与老旧小区修缮，三年累计完成成套改造 105 万平方米，惠及 2.9 万户居民，形成拆除重建、旧区改建、协议置换三类基础模式；
产业与商业维度，以示范项目带动为主，提出盘活产业用地 3 万亩（约 20 平方公里）、改造 5 幢以上商务楼宇、升级 3 个以上传统商圈的目标，重在验证存量盘活的政策可行性；
机制维度，初步建立片区策划、居民征询、社会资本参与等基础规则，为后续规模化推进积累了实操经验。
整体而言，首轮三年行动完成了上海城市更新 “从 0 到 1” 的体系搭建，但剩余任务多为分散化、高难度的 “硬骨头”，存量商办空置、产业用地低效、基础设施老化等结构性矛盾进一步凸显，亟需新一轮计划从 “试点探索” 转向 “纵深攻坚”。
二、新一轮三年行动计划的核心内容解析
本轮三年计划以 “民生优先、存量盘活、安全为本、风貌传承” 为基本原则，构建了 “人居品质 — 存量效能 — 安全韧性 — 风貌统筹” 四位一体的任务体系，所有目标全部量化到具体规模与时间节点，形成可落地、可考核的施工清单。
（一）人居品质攻坚：聚焦硬骨头，全维度提升居住价值
本轮将居住更新摆在首要位置，从 “基础修缮” 转向 “成套化 + 品质化 + 全龄化” 系统升级：
旧住房成套改造攻坚：三年实施 70 万平方米不成套旧住房改造，明确 2026 年底前全面完成剩余小梁薄板房屋改造，重点突破不成套里弄、公寓、花园住宅等特殊类型更新，探索居民自主更新模式，通过拆除重建、功能置换、协议置换等多元路径实现厨卫独用、品质升级。
老旧小区系统提质：三年实施约 2400 万平方米老旧小区改造，覆盖基础类、完善类、提升类全维度内容，同步推进电梯加装更新、停车充电设施补建、无障碍适老化改造，配套完成 1200 万平方米居住建筑节能改造，打造 100 个以上 “美丽街区”，推动 15 分钟社区生活圈落地见效。
城中村改造提速扩容：全面完成已认定城中村整体改造项目动迁与人居环境整治，同步推进规划拔点，统筹多元化安置路径，实现城中村从 “环境整治” 向 “功能融合” 升级。
（二）存量效能提升：全品类盘活，匹配城市发展动能
针对当前商办空置、产业空间低效的结构性问题，本轮计划将存量空间提质增效从配套任务升级为核心主线，实现商办、商业、产业空间全品类盘活：
商办楼宇规模化更新：实施不少于 90 幢、约 120 万平方米商办楼宇更新，鼓励功能兼容转换，引导低效商办向科创办公、人才公寓、养老服务等业态转型，匹配产业升级与民生需求。
商业设施能级提升：完成 300 万平方米以上商业设施改造，推动南京东路、淮海中路、徐家汇等核心商圈业态升级与场景焕新，联动支马路与社区商业，构建层级清晰的消费空间体系，支撑国际消费中心城市建设。
产业用地高效盘活：持续推进 “两评估、一清单、一盘活” 专项行动，以 “小散” 园区整治为重点，三年盘活 50 平方公里左右低效产业用地，强化国企存量资源统筹，前瞻性储备优质产业空间，保障先进制造业与科创产业用地需求。
（三）安全韧性筑基：全生命周期，筑牢城市安全底线
本轮计划将城市安全从 “隐患治理” 升级为 “系统性韧性提升”，聚焦隐性风险与基础设施老化问题，实施全品类更新改造：
市政管网方面，重点推进 1200 公里老化燃气管道改造，同步开展老旧供排水管网更新、积水点治理与防洪排涝能力提升；
建筑安全方面，建立房屋体检常态化机制，精准排查改造危旧住房，补强高层建筑消防隐患，实施内环高架等道路设施 “年轻化” 改造；
低碳韧性方面，完成 1800 万平方米公共建筑节能改造，推进绿道、口袋公园与滨水空间建设，实现生态价值与安全韧性双重提升。
（四）片区统筹与风貌活化：机制固化，实现系统更新
本轮计划全面固化片区更新实施机制，推动更新从单点项目走向系统治理：
空间实施上，划定重点更新片区，落地不少于 300 个更新项目，推行 “专项规划 — 片区策划 — 项目实施方案” 三级实施链条，实现居住、商业、产业、基础设施、公共空间一体化统筹；
技术支撑上，深化责任规划师、建筑师、评估师 “三师联创” 机制，强化专业力量全程参与；
风貌保护上，坚持 “以用促保”，推进外滩第二立面、衡复等历史风貌区活化利用，推动历史建筑保护与功能运营深度融合；
投融资上，打通专项债、政策性更新借款、不动产 REITs、社会资本合作等多元渠道，构建政府引导、市场参与的可持续资金模式。
三、新一轮城市更新三年行动的主要亮点
对比 2023 版行动方案，新一轮三年计划不是简单的任务延续，而是上海城市更新进入深度存量阶段后的全面升级，呈现六大鲜明特征：
（一）任务量级：从 “示范试点” 到 “规模化铺开”，强度大幅跃升
首轮行动以试点探索为主，指标设置偏重于标杆项目数量，商办楼宇改造仅设定 “5 个以上”、商圈升级 “3 个以上”、产业用地盘活 20 平方公里，整体规模偏小，核心目标是验证模式、形成经验。
新一轮计划则全面转向规模化实施：商办楼宇更新从 5 幢跃升至 90 幢，体量增长超 17 倍；低效产业用地盘活从 20 平方公里提升至 50 平方公里，增幅达 150%；老旧小区改造、建筑节能改造、管网更新等民生与基础设施类任务均设定千万级、百公里级规模。指标量级的跃升，标志着上海城市更新正式从 “树样板” 进入 “全覆盖” 的放量阶段。
（二）民生导向：从 “全面推进” 到 “精准啃硬”，攻坚深度显著加强
首轮行动中旧住房成套改造以成片推进为主，三年完成的 105 万平方米多为条件相对成熟、居民意愿统一的点位。经过三年攻坚，剩余不成套住房多为零星分散、建筑结构复杂、协调难度极大的 “硬骨头”，尤其是小梁薄板房屋安全隐患突出、改造技术门槛高。
本轮计划将民生攻坚精准聚焦剩余难点：明确 2026 年底前清零小梁薄板房屋改造，三年攻坚 70 万平方米剩余不成套住房，同时将里弄住宅、花园住宅等特殊保护类建筑纳入更新范畴，探索居民自主更新路径。70 万平方米的规模看似小于上一轮，但单位改造成本、实施难度与民生价值远高于前三年，体现出 “不留尾巴、不避难题” 的攻坚导向，民生任务从 “量的积累” 转向 “质的收官”。
（三）实施逻辑：从 “单点散治” 到 “片区统筹”，系统治理全面成型
首轮行动虽提出综合区域更新，但项目实施仍以单点为主，权属分割、条线分割导致的碎片化改造问题突出，常出现 “楼改了路没改、房子新了配套缺” 的脱节现象，单点项目也普遍面临资金难以自平衡的困境。
本轮计划将片区统筹作为核心实施路径，固化三级实施链条，以重点片区为单元打包 300 余个项目，实现居住改造、商业升级、产业转型、市政配套、公共空间同步推进。通过片区整体策划，既可实现公共服务与基础设施的协同配套，也可通过经营性项目收益覆盖公益性改造成本，从根本上破解单点项目资金难平衡、配套不同步的痛点，是上海更新实施模式的核心升级。
（四）存量激活：从 “被动盘活” 到 “主动提质”，适配经济发展新需求
首轮行动中产业与商业更新更多是 “顺势而为” 的配套任务，重在消化存量、盘活资源。而当前上海面临核心区商办空置率上升、优质产业空间供需错配的现实挑战，存量空间提质已成为稳经济、促产业的关键抓手。
本轮计划将商办楼宇更新、商业设施改造、产业用地盘活独立成篇、大幅提量，针对性提出功能兼容转换、小散园区整治、国企存量统筹等举措，本质是通过供给侧结构性改革优化空间供给结构，让存量空间匹配新质生产力培育与消费升级需求。城市更新的经济价值与产业支撑作用，从此轮文件开始真正凸显。
（五）机制保障：从 “政策探索” 到 “体系闭环”，治理能力持续升级
首轮行动的核心任务之一是建制度、探路径，片区策划、居民征询、社会资本参与等机制均处于探索阶段，政策弹性大、操作标准不统一，基层执行面临较多不确定性。
经过三年实践，本轮计划将成熟经验全面固化为制度闭环：建立 “城市体检 — 问题诊断 — 项目生成 — 效果评估” 的全周期管理链条，让更新项目从 “按需申报” 转向 “问题导向”；细化 “三师联创”、全过程居民征询的操作规范，降低项目协调成本；明确多元投融资工具的适用场景与操作路径，提升社会资本参与的可预期性。整套实施机制从 “摸着石头过河” 转向 “标准化闭环运行”，治理精细化水平大幅提升。
（六）价值导向：从 “空间改造” 到 “价值重塑”，安全低碳成为核心主线
首轮行动中安全改造、低碳节能多为附属任务，未形成独立体系，权重相对较低。本轮计划将城市安全韧性与绿色低碳作为核心原则，单独设置基础设施更新与节能改造任务，1200 公里燃气管道改造、合计 3000 万平方米建筑节能改造均为刚性约束指标。
这一变化背后，是城市更新价值导向的升级：从单纯改善空间面貌，转向兼顾安全底线、低碳转型、长期运维的综合价值提升，契合超大城市治理现代化的核心要求，也与 “十五五” 规划提出的 “本质安全全面加强” 目标形成精准衔接。
结语
从 2023 年的 “行动方案” 到 2026 年的 “行动计划”，名称之变的背后，是上海城市更新从 “制度破冰” 到 “纵深攻坚” 的阶段跃迁。首轮三年行动解决了 “城市更新怎么做” 的路径问题，新一轮三年行动则要破解 “深层矛盾怎么破、存量价值怎么提、长效机制怎么建” 的核心命题。这份文件的落地，不仅将推动上海城市空间品质与民生福祉的实质性提升，更将为全国超大城市存量更新探索出一套可复制、可持续的系统解决方案。
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