一、规划出台的时代背景与战略意义
（一）发展阶段转换的必然选择
上海城市发展已进入存量更新为主的关键时期。经过"十四五"时期的持续攻坚，上海历史性解决了成片二级旧里以下房屋改造和"拎马桶"民生难题，中心城区零星旧改全面完成，城市建设的主要矛盾已从"有没有"转向"好不好"。土地资源约束持续收紧，传统依靠新增建设用地拉动发展的模式难以为继，必须向存量要空间、向更新要效益。
与此同时，人民群众对美好生活的需求不断升级，从"有房住"向"住好房"转变，对居住品质、社区环境、公共服务、安全韧性等提出了更高要求。城市功能也需要进一步优化提升，以更好服务国家战略、支撑产业升级、增强城市核心竞争力。正是在这样的时代背景下，上海首次将城市更新与住房发展统筹规划，形成系统性、整体性的顶层设计。
（二）践行人民城市理念的重要抓手
《规划》深入贯彻人民城市重要理念，将改善民生作为出发点和落脚点。无论是城中村改造、旧住房成套改造、老旧小区修缮，还是保障性住房建设、公共服务配套完善，都紧紧围绕群众最关心、最直接、最现实的利益问题。通过五年持续推进，让更多市民居住条件得到改善、生活环境得到提升、安全保障得到加强，真正把发展成果转化为可感可及的民生福祉。
（三）推动高质量发展的战略支撑
城市更新不仅是民生工程，更是发展工程。《规划》通过盘活存量商业商办、产业用地和低效空间，为战略性新兴产业、未来产业和现代服务业发展腾出空间；通过重点片区整体焕新，打造新的经济增长极；通过提升城市功能品质和营商环境，增强城市吸引力和竞争力。城市更新正在成为扩大有效投资、促进消费升级、推动产业转型的重要引擎，为上海经济高质量发展注入持久动力。
二、核心指标体系解读
《规划》设定了19项主要指标，涵盖人居改善、住房发展、存量盘活、公共服务、生态环境、安全韧性六大领域，形成了科学完整的目标体系。
（一）人居改善类指标：攻坚民生硬骨头
城中村改造作为唯一的约束性指标，体现了市委市政府的坚定决心。"十四五"期间已累计启动70个城中村整体改造项目，"十五五"期间将完成剩余12个项目认定并全面推进实施，明确2026年底全面启动、2027年底完成前期工作的时间节点，用足用好专项借款、地方政府专项债等政策工具，积极推进房票等多元化安置方式。
旧住房成套改造聚焦不成套职工住宅这一民生痛点。总量约130万平方米的厨卫合用房屋，是继旧里改造之后又一块难啃的"硬骨头"。《规划》明确到2026年底力争全面完成剩余约2万平方米小梁薄板房屋改造，到2030年底力争基本完成不成套职工住宅改造，通过拆除重建、旧城区改建、功能置换等多种路径，让居民告别合用厨卫的历史。
老旧小区改造覆盖面持续扩大。五年计划改造3000万至4000万平方米，改造范围从传统的公房、售后公房，逐步扩展至混合类小区和早期商品房小区。坚持"先体检、后改造"原则，在消除安全隐患基础上，同步推进电梯加装、管线更新、环境整治、功能完善，实现"一次改造、全面提升"。
（二）住房发展类指标：租购并举优供给
商品住房供应从"增量扩张"转向"提质优化"。"十五五"期间商品住房供应规模较"十四五"有所调减，体现了从"有没有"到"好不好"的转变。供应结构更加注重精准匹配需求，增加改善性住房供给，优化户型设计和空间布局，深化"人房地钱"要素联动机制，促进房地产市场平稳健康发展。
保障性住房体系更加完善。保障性租赁住房保持与"十四五"相当的供应规模，重点满足新市民、青年人住房需求。新时代城市建设者管理者之家床位从7.3万张增加到12万张，大幅提升中心城区床位占比，精准服务快递、外卖、医护、家政等城市一线劳动者，构建"一张床、一间房、一套房"多层次保障体系。
（三）存量盘活类指标：空间焕新增动能
商办楼宇更新力度显著加大。针对部分区域商办楼宇空置率上升、功能单一等问题，五年推动150栋商办楼宇更新提升，支持存量楼宇因地制宜兼容多元功能业态，推进小陆家嘴、虹桥国际中央商务区、漕河泾、五角场等重点商务单元更新，促进楼宇经济提质增效。
商业设施更新接近翻番。从"十四五"的260万平方米提升至500万平方米，推动南京路、徐家汇等重点商圈能级提升，加强国际级消费集聚区建设，促进文商旅体展深度融合，打造更多消费新场景新体验，助力国际消费中心城市建设。
重点片区更新形成示范效应。统筹推进不少于20个重点更新片区，实施片区内不少于300个更新项目，外滩第二立面、吴淞创新城等标杆片区将发挥引领带动作用，通过整体策划、统筹实施、政策集成，探索可复制可推广的城市更新模式。
（四）公共服务与生态安全类指标：品质韧性双提升
公共服务方面，社区公共服务设施15分钟步行可达覆盖率从87.92%提升至95%，"美丽街区"从875个增加到1000个，成熟大型居住社区从29个增至32个，重点小区物业治理提升1500个。
生态环境方面，区管及以上美丽幸福河湖建成率从21%跃升至70%，改建或新建口袋公园200座，新增海绵城市达标面积450平方公里，既有建筑节能改造5000万平方米。
安全韧性方面，为居民用户更换切断型智能燃气表500万台，大幅提升燃气使用安全水平。同时推进市政管网更新、防洪排涝治理、消防设施改造，全面增强城市本质安全水平。
三、规划的六大特色亮点
亮点一：首次统筹编制，实现"城"与"房"系统联动
《规划》最鲜明的特点是首次将城市更新与住房发展两大领域合并编制，打破了过去分领域规划的条块分割。住房发展是城市更新的重要内容，城市更新是住房发展的重要载体，二者相互支撑、协同推进。
这种统筹编制体现在多个层面：一是空间统筹，将住房更新、商业更新、产业更新、生态更新纳入统一空间框架，避免碎片化推进；二是政策统筹，土地、规划、财税、金融等政策工具一体设计、协同发力；三是实施统筹，建立"专项规划—片区策划—项目实施方案"三级实施体系，实现整体谋划、成片推进。通过系统集成，产生"1+1>2"的综合效应。
亮点二：民生导向鲜明，全周期改善居住品质
《规划》贯穿以人民为中心的发展思想，构建了从"安全"到"舒适"再到"美好"的居住品质提升路径。
底线层面，聚焦房屋安全，健全房屋安全体检、安全管理资金、质量安全保险等全生命周期管理制度，推进老旧燃气表更换、市政管网改造，筑牢居住安全底线。
基础层面，持续攻坚"两旧一村"，解决不成套住房、城中村等突出民生问题，实现从"有"到"齐"的跨越。
提升层面，老旧小区改造从基础类向完善类、提升类拓展，同步推进适老化、适儿化改造，完善社区嵌入式服务设施，建设完整社区和"15分钟社区生活圈"。
品质层面，全面推进"好房子"建设，围绕隔声降噪、防水防反味、抗菌防霉、保温隔热等居民关切的痛点问题，全链条提升住房标准、设计、材料、建造、运维水平，不仅新建房要建成"好房子"，老房子也要改造为"好房子"。
亮点三：产城融合更新，以空间焕新促产业升级
《规划》跳出"就更新论更新"的局限，将城市更新与产业发展紧密结合，把存量空间盘活作为产业转型升级的重要抓手。
产业空间方面，持续稳定产业用地规模，建立全生命周期管理制度，五年推动低效产业用地盘活处置75平方公里，鼓励发展战略性新兴产业和未来产业，培育一批高能级产业特色园区，确保"产业用地姓产"。
商办空间方面，分类引导低效楼宇更新，支持功能混合和业态调整，避免商办空间同质化、空置化，推动楼宇经济向特色化、集约化发展。
商业空间方面，推动传统商圈和商业街区转型升级，发展首店经济、夜间经济、体验经济，促进消费扩容提质。
通过产业、商办、商业三类空间协同更新，实现城市空间形态与产业功能形态同步升级，让存量空间成为高质量发展的新载体。
亮点四：风貌保护传承，让城市留住记忆焕发活力
上海是国家历史文化名城，拥有丰富的历史文化遗产。《规划》坚持"保护第一、应保尽保、以用促保"的原则，将历史文化保护传承贯穿城市更新全过程。
健全"分区引导、分级保护、分类施策"的保护体系，完成第四次全国文物普查，公布新一批优秀历史建筑、红色资源和工业遗产。持续推进衡山路—复兴路、老城厢、愚园路、南京西路等历史文化风貌区有机更新，注重发掘和带动传统特色产业提升。
特别强调"以用促保"，积极探索历史建筑活化利用模式，推动更多具备条件的文物和优秀历史建筑向社会开放，推出一批人文、艺术、建筑、时尚相融合的城市行走线路，让历史文化遗产在合理利用中得到更好保护，让城市既有历史底蕴又有时代活力。
亮点五：绿色低碳引领，生态与更新深度融合
《规划》深入贯彻绿色发展理念，将生态环境治理、公园城市建设、绿色低碳转型与城市更新一体推进。
构建"一江一河一带"蓝绿生态网络，拓展延伸滨水开放区域，新增黄浦江滨江绿地及公共空间100公顷，活化提升苏州河滨河绿地及公共空间100公顷，新增黄浦江滨水贯通岸线52公里，让更多市民享有高品质滨水空间。
系统化全域推进海绵城市建设，推动既有建筑节能改造5000万平方米，发展超低能耗建筑、低碳建筑，推行装配式建筑和全装修住宅。打造金山绿色低碳转型、宝山吴淞创新城绿色低碳样板区，以城市更新推动城市发展绿色转型。
亮点六：体制机制创新，保障可持续推进
城市更新是一项长期复杂的系统工程，《规划》从机制、政策、资金、技术等多维度构建保障体系，确保可持续推进。
工作机制创新，建立城市体检与城市更新一体化推进机制，完善"人房地钱"要素联动机制，健全适应城市更新的建设、运营、治理体制。
参与机制创新，构建多主体协同参与机制。政府统筹协调各类存量资源，支持国有企业、民营企业参与城市更新。鼓励产权所有人自主更新，支持企业盘活闲置低效存量资产，充分释放各类市场主体活力，拓宽城市更新的实施路径与落地渠道。
政策工具创新，推动土地混合开发利用和用途依法合理转换，完善过渡期政策，稳妥推进工商业用地土地使用权延期续期，优化产权归集、整合、置换和登记政策，破解城市更新中的政策堵点。
投融资模式创新，建立可持续的投融资体系，加大财政投入，用好超长期特别国债、专项债等政策工具，落实税费减免，创新市场化融资模式，吸引社会资本参与，构建政府、经营主体、社会群众多方共担的资金机制。
数字技术赋能，推进城市更新信息系统与CIM底座建设，推广BIM技术应用，探索智能感知设施应用，提升城市更新和住房治理数字化、智能化水平。
结语
《上海市城市更新和住房发展"十五五"规划》是上海进入存量发展阶段的一份纲领性文件，它不仅描绘了未来五年城市焕新的路线图，更彰显了这座超大型城市追求高质量发展、创造高品质生活的坚定决心。从"拆改留"并举到"留改拆"为主，从增量扩张到存量提质，从住有所居到住有宜居，上海正在走出一条具有中国特色、时代特征、上海特点的城市更新之路。
随着《规划》的全面实施，相信到2030年，上海将呈现出人居环境更加舒适、城市功能更加完善、风貌特色更加彰显、生态环境更加优美、安全韧性更加强劲的崭新面貌，真正建成创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市，为全国超大城市更新发展提供上海经验、作出上海示范。
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