中国房地产市场研究•政策周报（2026.5.25-5.31）

1.国务院：印发城市更新“十五五”规划，推进“好房子”建设

2.司法部：年内制定住房安全行政法规，强化房屋全生命周期管理

3.广州：商转公可转为组合贷，降门槛、提额度、扩覆盖范围

4.北京：持续完善住房保障体系，推进首都“好房子”建设

5.成都：住房租赁条例升级为法规，明确租户可落户入学

来源：克而瑞·决策专家「顾一宁」数据分析生成

2026年第21周（5.25-5.31）全国房地产政策呈现出"中央定调、地方细化、存量优先、保障提质"的特征。

中央层面：本周国务院发布《关于推行常住地提供基本公共服务的实施意见》，首次以常住地为核心锚点重构公共服务供给机制；司法部明确将制定实施住房安全行政法规，推动住房安全从“事后处置”转向“事前预防+事中监管”；国务院印发《城市更新“十五五”规划》，系统部署“好房子”建设、老旧小区改造、存量资产盘活等重点任务。三大政策形成了“人口吸引—居住保障—空间重构”的完整闭环，标志着房地产发展模式从“增量扩张”向“存量提质”的系统性转型。

地方层面：本周政策呈现出强烈的“因城施策”特征。广州推出商转公组合贷新政并发布“十五五”城市更新规划，成都住房租赁条例升级为地方性法规，北京发布城市高质量发展实施意见并推进“一张床、一间房”供给，河南“十五五”规划重点推动现房销售和存量土地盘活，湖南发行2026年首批土储专项债，海南东方市安居房新政明确“以需定建+封闭流转”机制。

从2026年第1周至第21周的单周新增政策频次及热度指数走势来看，全国房地产政策整体呈现前期集中释放、中期高位回落、近期稳步回升的运行特征。2026年一季度政策释放强度处于高位，中央与地方层面热度同步走高，政策密集出台；进入二季度后，全国政策条数整体回落，中央层面政策热度波动下行，地方层面政策热度韧性更强，逐步成为政策发力主力。第21周中央层面出台《常住地提供基本公共服务实施意见》《城市更新“十五五”规划》及住房安全立法信号，政策层级高、覆盖面广、制度性强；地方层面，广州、成都、北京、河南、湖南、海南东方市等省份和城市集中落地公积金优化、城市更新细则、住房租赁立法、存量用地盘活、土储专项债、安居房管理等新政，政策密度和制度深度均明显提升。整体来看，政策条数虽较一季度有所收敛，但政策层级更高、覆盖面更广、制度导向更清晰，行业政策环境保持稳定宽松，有效夯实了市场企稳向好的预期基础。

来源：克而瑞研究中心整理

1、国务院：《关于推行常住地提供基本公共服务的实施意见》

5月26日，据国务院新闻办公室举办国务院政策例行吹风会，介绍《关于推行常住地提供基本公共服务的实施意见》有关情况。《实施意见》是国家层面首次围绕常住地提供基本公共服务出台的专门文件，适应了人口流动的趋势和特点，对基本公共服务资源的公平供给、便利共享提出要求。住房和城乡建设部住房保障司司长徐亮在会上表示，将推动更多城市把稳定就业居住的未落户常住人口家庭纳入公租房保障范围，提升基本公共服务均等化水平。解决好住房问题，让未落户常住人口进得来、留得下、住得安、能成业，是践行人民城市理念的内在要求。下一步，将采取实物保障、货币补贴等多种方式，在合理轮候期内对符合条件的家庭予以保障。

这份文件的战略意义远超住房保障本身，它标志着中国城镇化进入"后户籍时代"的制度重构阶段。过去几十年，户籍制度是公共服务分配的核心锚点，而此次以"常住地"替代"户籍地"作为公共服务供给基准，实质上是在解绑人口流动与福利获取之间的制度性枷锁。

从房地产视角看，这一政策对三四线城市构成双向影响：一方面，未落户常住人口纳入公租房保障，短期内可能分流部分刚需购房需求，对低能级城市的商品房去化形成压力；另一方面，"进得来、留得下、住得安、能成业"的政策导向，将增强城市对流动人口的长期吸引力，有利于人口净流入城市的基本面修复。

更值得关注的是政策执行层面的挑战。公租房保障涉及财政支出、土地供应、轮候机制等多维度协调，在地方财政承压的背景下，"实物保障+货币补贴"的组合能否真正落地、轮候期能否控制在合理区间，将直接决定政策红利的兑现程度。此外，如何界定"稳定就业居住"的标准、如何避免保障房资源被套利，也是后续配套细则需要回答的关键问题。

2、司法部：今年将制定实施住房安全等方面行政法规

5月27日，国务院新闻办公室举行“开局起步‘十五五’”系列主题新闻发布会，介绍“推进全面依法治国”有关情况。发布会上，司法部副部长武增介绍，2026年，将全面加强政府立法工作，为“十五五”良好开局提供有力法治保障。

一是制定全国统一大市场建设条例。以法规制度刚性破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点。

二是促进科技创新，推动科技强国建设。加快研究推进人工智能健康发展综合性立法、低空经济立法等。

三是保障和改善民生，更好满足人民群众在食住医行方面法治需求。制定实施供水、药品、住房安全、医疗、道路运输等方面行政法规。

四是进一步加强涉外立法，保障高水平对外开放。修改海关法、对外劳务合作管理条例等法律法规，稳步扩大制度型开放，维护我国主权、安全、发展利益。

住房安全行政法规的制定，是对自建房安全事故、老旧小区结构隐患等问题的制度性回应，标志着房屋安全从“事后处置”转向“事前预防+事中监管”的法治化轨道。对行业而言，房屋安全标准法定化将推高建筑质量要求，催生检测、加固、物业等增量市场，并加速危旧房改造和城市更新进程。后续需关注新规与现有法规的衔接，以及中央与地方的事权划分、资金来源等配套机制。

3、国务院印发《城市更新“十五五”规划》：推进“好房子”建设，持续推动老旧小区改造，增加改善性住房供给

5月28日，国务院印发《城市更新“十五五”规划》，明确“十五五”时期城市更新工作的目标指标、重点任务、重大工程和政策举措。

规划提出，推进“好房子”建设。实施房屋品质提升工程，兼顾增量建设与存量更新，全链条提升住房标准、设计、材料、建造、运维水平，建设改造安全舒适绿色智慧的“好房子”。鼓励居民开展既有住房装修和局部升级改造，推广装配式装修以及适老化、无障碍改造，推广应用新型建材，并在新建、改造住宅项目中开展数字家庭建设，丰富数字家庭应用场景。

规划提出，持续推动城镇老旧小区改造。重点对建成20年及以上的城镇住宅小区开展专项体检，围绕补齐基础设施短板、提升服务功能和环境品质实施针对性改造，支持具备条件的楼栋加装电梯，并结合改造同步完善长效管理机制。

规划还提出，盘活城市存量资产资源，完善房地产发展新模式。全面摸清城市存量资产资源底数，推动已供未开发土地和在建项目分类处置，盘活闲置低效的老旧厂房、商业办公用房、商品住房、公房等。加快构建房地产发展新模式，完善商品房开发、融资、销售等基础制度；优化保障性住房供给，强化城镇低收入住房困难家庭住房保障，逐步解决新市民、青年等群体阶段性住房困难；因城施策增加改善性住房供给，规范发展住房租赁市场；促进房地产开发企业转型发展、参与城市更新；深化住房公积金制度改革，扩大使用范围，支持灵活就业人员参加住房公积金制度。

这是“十五五”时期城市更新的顶层设计，核心逻辑是从“大拆大建”转向“存量提质”。规划释放四大信号：“好房子”从口号走向工程化实施，将重塑产品力竞争格局；存量资产盘活进入“全面摸底+分类处置”阶段，六类资产逐一列出，暗示后续针对性方案；公积金制度改革向普惠性住房金融工具转型，扩大对灵活就业人员的覆盖；老旧小区改造从“补短板”升级为系统性提升，加装电梯和长效管理机制成为标配。

4、海南东方市出台安居房新政

5月22日，海南省东方市发布的《东方市安居房管理实施办法（征求意见稿）》（以下称“《征求意见稿》”）明确：安居房建设严格执行“以需定建”，购房人持有70%产权、政府代持30%，自取得不动产权证起5年内实行封闭流转，基层工作人员、多孩家庭等群体可优先选房，剩余房源闲置超12个月可转为保障性住房或市场化商品住房。

该《征求意见稿》共六章三十七条，涵盖规划建设、申请配售、供后管理、监督管理等全链条环节，旨在落实《海南自由贸易港安居房建设和管理若干规定》及省级管理办法要求，结合东方市住房供需实际，建立公平、有序、可持续的安居房管理制度。上述拟出台的安居房新政明确，以需定建，严控房源供需平衡。即建立安居房“停建机制”，坚持“以需定建”，在销售占比低于85%或供大于求、去化周期长，不得申报下一年度建设筹集计划、不得开工新项目。

房源筹集明确新建、既有房源转化、国有企事业单位自建三种方式，鼓励商品住宅项目配建，优先布局八所镇（东方市政府所在地）及产业园区，优化区位结构，提升住房保障效率。

产权明晰，购房人持有70%份额。《征求意见稿》明确安居房承购人持有70%产权、政府代持30%产权。产权份额清晰，为后续封闭流转、上市交易、继承等管理提供法定依据，切实保障购房人合法权益。

东方市安居房新政的核心创新在于“以需定建+停建机制”，销售占比低于85%即触发停建，将市场去化信号嵌入保障房供给决策，避免形成新的库存积压。70/30产权分割模式既保障购房人资产权益，又保留政府对房源流转的调控能力，5年封闭流转期防止短期投机。这一探索为三四线城市提供了可复制的“供需动态平衡”模板，但长期需关注政府代持收益分配、期满后上市交易规则等机制设计。

5、广州商转公贷款可转为组合贷

5月26日，广州住房公积金管理中心修订并印发了《广州商业性个人住房贷款转住房公积金个人住房贷款实施办法（暂行）》（以下简称《办法》），自5月26日起实施。此次修订对申请条件、办理范围、贷款额度等多方面进行了优化。其中允许转为组合贷款、放宽时限要求等多项调整成为本次修订的突出亮点，进一步扩大了受惠面，减轻缴存人住房贷款利息负担。

01 扩大转贷范围

一是符合条件的商业贷款可转为组合贷款。原办法仅支持转为纯住房公积金贷款。修订后，在广州市住房公积金贷款承办银行办理的商业贷款，借款人既可申请将原商业贷款转为纯住房公积金贷款，也可申请转为组合贷款。有助于缴存人根据自身情况自主选择，减轻购房压力。

二是放宽可转贷的银行范围。原办法要求原商业贷款银行须为住房公积金贷款承办机构。修订后，对于非住房公积金承办银行的商业贷款，符合条件的也可以申请转为住房公积金贷款。

02 全面降低门槛

一是降低申请的时限要求。申请人累计缴存住房公积金时限由60个月缩短为36个月，原商业贷款放款年限由3年缩短为2年。有助于缴存时间较短但有刚性及改善性需求的青年人、新市民群体以及持有商贷时间较短的缴存人能更早享受住房公积金低息贷款红利。

二是放宽商转公的贷款年限。原办法规定商转公贷款年限不得高于原商业贷款剩余期限。修订后，调整为住房公积金贷款年限与原商业贷款已还款年限合计不超过30年。可贷年限更加宽松，有效减轻月还款的压力。

三是放宽住房套数和贷款次数。由“本市唯一住房”放宽至家庭首套或第二套住房也可申请。原“未使用过住房公积金贷款”放宽至“未使用过或只使用过一次住房公积金贷款”的缴存职工也可申请，充分体现对缴存人合理住房消费需求的支持。

03拓宽适用主体

一是拓宽申请人所在区域。申请对象由本市缴存人扩展至粤港澳大湾区或广州都市圈城市的缴存人，在深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、东莞市、中山市、江门市、肇庆市、清远市符合条件的缴存人也可申请商转公贷款，与粤港澳大湾区国家战略和广州都市圈发展有效衔接。

二是放宽申请人的身份要求。申请人由“同时为原商业贷款借款人和贷款房屋的产权人”简化为“贷款房屋的产权人”。根据房屋权属实际确定申请人，进一步扩大受益人群。

04提高贷款额度

原办法规定贷款额度不超过购房总价款的70%。修订后，提高至80%，进一步增强住房公积金对存量商业贷款的支持力度，尽力减轻缴存人的贷款利息负担。

此次《办法》修订，与近期出台的提高个人住房公积金贷款最高额度及上浮政策（绿色建筑、“好房子”、育儿家庭上浮支持）共同形成政策“组合拳”，一方面通过“商转公”降低存量住房商业贷款利息负担，另一方面通过提高贷款最高额度及实施差异化上浮政策，加大对刚性和改善性住房需求的政策支持。多项政策同向发力、协同互补，让更多缴存人享受到住房公积金制度红利，持续释放居民消费潜力，助力房地产市场平稳健康发展，不断增强缴存人的获得感和幸福感。

允许商转组合贷是本次修订的最大亮点，打通了此前因公积金额度不足无法享受低息红利的堵点。叠加贷款额度从70%提至80%、贷款年限放宽至合计30年，存量房贷月供压力将得到实质性缓解。将申请对象扩展至粤港澳大湾区9城缴存人，超越了传统“本市缴存、本市购房”逻辑，是大湾区住房金融一体化的重要一步。风险点在于商转公规模快速扩张可能对公积金资金池流动性管理形成挑战。

6、成都住房租赁新规即将实施：全流程监管升级，租房权益保障进一步强化

5月27日，《成都市住房租赁条例》经四川省第十四届人大常委会第二十七次会议表决通过，将于2026年8月1日正式实施。该条例升级为地方性法规，构建起覆盖事前、事中、事后的全流程监管体系。

条例明确了住房出租的硬性标准，从严整治群租房、违规隔断等问题；细化出租人与承租人双方权利义务，明确禁止恶意清退租客等行为。同时，条例压实住房租赁企业、中介机构及线上平台主体责任，强化房源信息核验，着力从源头整治虚假房源等乱象。

此外，条例还以法规形式明确，承租人可依法享受落户、子女入学等公共服务权益，在规范租赁市场秩序的同时，进一步强化对租房群体合法权益的保障。

成都住房租赁条例升级为地方性法规，构建事前、事中、事后全流程监管体系，从源头遏制虚假房源和违规隔断问题，平台不能再以“信息中介”身份规避审核义务。条例以法规形式明确承租人可依法享受落户、子女入学等权益，是“租购同权”从政策宣示走向法治保障的关键一步。随着合规成本上升，小型不规范中介将面临出清，市场化、专业化租赁企业迎来发展空间。

7、北京发布城市高质量发展实施意见：持续完善住房保障体系，推进首都“好房子”建设

5月28日，《中共北京市委 北京市人民政府关于推动城市高质量发展的实施意见》正式发布，正式对外发布，提出大力推进“好房子”建设，构建符合首都特点的房地产发展新模式。实施意见明确到2030年国际一流的和谐宜居之都建设取得显著成效，到2035年初步建成。“十四五”期间累计建设筹集各类保障性住房67万余套（间）。此外，北京将开展“适居行动”，增加“一张床、一间房”产品供给，改善城市运行服务保障人员居住条件，稳步推进灵活就业人员参加住房公积金制度。

“一张床、一间房”直指城市运行服务保障人员的居住痛点，通过增加小户型低成本租赁产品，稳定城市基础服务供给。“十四五”期间67万余套保障房量级领先，但空间布局需与首都功能定位、人口调控等战略协调，避免简单追求数量。稳步推进灵活就业人员参加公积金制度，填补平台经济从业者的保障空白，具有全国示范效应，推动公积金从“单位制”向“个人制”转型。

8、河南十五五规划：推动房地产高质量发展

5月25日，河南省人民政府办公厅发布了《河南省国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》。重点推动已出让未开发土地盘活利用，推进处置存量商品房和闲置商办用房。

纲要明确提出，加快构建房地产发展新模式，建立更好满足刚性和改善性住房需求的住房供应体系，健全多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，实现更高水平住有所居。

强化住房保障能力。优化保障性住房供给，以需定建、以需定购，通过新建住房、收购存量商品房等多种方式增加保障性住房供应，满足城镇工薪群体和各类困难家庭基本住房需求，将符合条件的非户籍家庭纳入住房保障范围。探索配售型和配租型保障性住房房源有序转换、统筹使用。加快住房保障轮候库建设，精准对接保障对象需求和保障房源供给，健全保障性住房申请、轮候、准入、使用、退出等全流程管理机制。深化住房公积金制度改革，扩大覆盖面和使用范围，推动灵活就业人员参加住房公积金制度。

促进房地产市场平稳健康发展。推动房地产开发、融资、销售模式转型，落实房地产项目公司制，满足房地产项目合理融资需求，有力有序推进现房销售。因城施策控增量、去库存、优供给，根据人口变化合理安排房地产用地规模和布局，科学安排土地供应，引导配置金融资源。推动已出让未开发土地盘活利用，推进处置存量商品房和闲置商办用房。实施房屋品质提升工程，合理增加改善性住房供给，建设安全舒适绿色智慧的“好房子”，全链条提升住房标准、设计、材料、建造、运维水平。实施物业服务质量提升行动，探索社区党组织领导下的居委会、业委会、物业服务企业协调运行新模式。规范发展租赁市场，培育市场化、专业化住房租赁企业。建立房屋全生命周期安全管理制度。

河南规划聚焦“已出让未开发土地盘活”，针对上一轮市场高热期出让但长期闲置的地块，后续可能出台用途调整、容积率优化等针对性政策。“有力有序推进现房销售”的表述比“探索”更加坚定，需解决开发企业资金链、预售监管转型等问题。提出“根据人口变化安排土地供应”，建立人口-土地联动机制，是实现供需平衡的关键。落实项目公司制有助于防范系统性风险。

9、湖南发行2026年首批土储专项债

5月28日，湖南省2026年第一批用于土地储备的政府专项债券成功发行，发行金额6.13亿元，期限5年，票面利率1.5%。副省长陈竞专题听取汇报并作出指示，省发改委、财政厅、自然资源厅建立三方联合审核监管机制。截至目前，湖南省已累计发行土储专项债391.73亿元，全国土储专项债累计发行规模已超6000亿元，成为稳楼市、托底土地市场的重要政策工具。

湖南发行6.13亿元土储专项债，利率1.5%，建立省发改委、财政厅、自然资源厅三方联合审核机制。土储专项债是当前土地市场“托底+盘活”的核心工具，为地方政府收储闲置土地提供资金来源。但专项债还本付息最终需要土地出让收入覆盖，在市场尚未全面回暖的背景下，部分财政压力较大的地区可能面临偿债风险。收储土地的再供应节奏需与市场需求匹配，避免“收储-闲置-再收储”循环。

10、广州“十五五”规划纲要：大力实施城市更新行动，推动转变城市发展方式

5月29日，广州市人民政府印发《广州市国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》。纲要提出，高质量开展城市更新。大力实施城市更新行动，推动转变城市发展方式，通过盘活存量拓展新的发展空间，促进城市结构优化、功能完善、文脉赓续和品质提升。

积极稳步实施城中村改造。采取拆除新建、整治提升、拆整结合等多种方式，按照城市标准推进重点功能平台、重大基础设施片区的75个城中村分类改造。推动罗冲围片区与白鹅潭、海珠西历史文化街区的城中村连片改造，打造西部沿江高质量发展带。加快环五山创新策源区、海珠新中轴片区城中村改造，提升新中轴线城市客厅形象。推进广州火车站、广州白云站、白云机场等重大交通枢纽片区城中村改造，拓展枢纽经济承载空间。加强产业型城中村产业链分析，“一村一策”优化产业发展空间。合理规划一定规模低成本产业空间，保育传统优势产业；精准预留高成长性传统产业空间，引导低效产业向价值链高端转型升级。强化连片改造区域产业空间统筹谋划，腾挪释放连片产业用地。优化房票安置使用范围，鼓励使用房票批量购置商品房用作安置房。

营造高品质生活空间。加强老旧住宅安全监测，完善“一楼一档”住房动态监测信息平台，建立危旧住宅改造项目库。推动国有企事业单位非成套住房升级改造。加快危旧房改造试点项目建设，完善危旧住宅自主更新模式。加强片区统筹规划，强化规划底线管控和刚性约束，优化“原拆原建”改造模式。鼓励合理整合低效住宅建筑使用功能，因地制宜植入多样化公共空间。有序推进老旧住宅加装电梯，改造提升水电气管网和消防设施。全面推动2000年前建成的老旧小区改造，聚焦“一老一小”完善适老化、适儿化公共服务设施，优化提升人居环境。鼓励设置一站式综合服务中心，搭建社区智慧服务平台，引导居民与业委会等深度参与改造和管养决策，完善长效管养机制。推进嵌入式社区服务设施建设，构建“15分钟便民生活圈”，试点建设20个安全健康、设施完善、管理有序的未来社区（完整社区）。

焕新产业发展空间。推动北京路、沙面、上下九等商业步行街、旧商业街区改造，深入推进商业文化遗产保护与活化利用，优化交通组织、整饰街区形象、丰富产业业态、创新消费场景，因地制宜打造一批产城融合的创新街区。深入开展低效用地再开发试点，推进低效存量工业用地盘活利用，加大“工改工”“混合用地”等政策支持力度，鼓励通过“工业上楼”“微改造”等方式重塑老旧厂区形态，提高土地利用效率，推动红专厂、广州1935项目（广州发电厂主厂区改造项目）建设，形成各具特色的文化创意、科技研发等新型产业空间。推动老旧商业综合体、办公楼等实施局部拆建、立面整饰、空间重组，促进低效楼宇消除安全隐患、优化业态结构、提升功能品质，引导楼宇业态转型升级。鼓励与周边区域协同更新，完善停车等公共服务功能。

优化提升人居环境。建立健全城市体检与城市更新一体化推进机制，强化城市设计对城市更新项目实施的引导作用。全面排查基础设施风险隐患，统筹推进市政道路、公共消防、生态环境等基础设施更新改造，因地制宜对供水、排水、供电、燃气、热力、消火栓、地下综合管廊等市政基础设施进行数字化改造升级和智能化管理。提高城市设计科学化水平，优化提升重点区域品质，持续推动人民设计师系列工作，打造精致街区，严格管理超大体量公共建筑、超高层建筑，营造中西合璧、古今交融的岭南城市特色风貌。推动老城增绿，建设各美其美的岭南风格生态社区。建立与建筑功能转换和混合利用需求相适应的规划调整机制，探索政府引导、市场运作、居民共担的可持续城市更新模式，构建可持续的城市建设运营投融资体系。

优化商品住宅用地供给，多措并举消化既有库存，着力稳定房地产市场，推动房地产市场平稳健康发展。完善房地产全过程监管，健全房地产融资协调机制。加强房屋全生命周期安全管理，全链条提升住房设计、建造、维护、服务水平，大力推进安全、舒适、绿色、智慧的“好房子”建设，实施物业服务质量提升行动，推动“住有宜居”向“住有优居”迈进。持续完善以公共租赁住房、保障性租赁住房和配售型保障性住房为主体的住房保障体系，稳步推进人才安居工程。优化公共租赁住房货币补贴保障机制，强化对户籍中低收入住房困难家庭的公共租赁住房兜底保障。多渠道筹集保障性租赁住房，支持产业园区企业利用自有用地建设宿舍型保障性租赁住房，切实缓解新市民、青年人住房压力。稳妥发展配售型保障性住房。积极引导社会资本和专业机构参与保障性住房建设运营。

广州规划在城中村改造、房票安置、存量商办盘活、“好房子”建设等方面具有全国标杆意义。75个城中村分类改造，强调“一村一策”优化产业空间，从空间更新转向产业生态重构。房票安置从“单一安置工具”向“市场化去库存工具”转型，实现安置与去库存双赢。推动老旧商业办公楼的业态转型升级，直面商办空置率较高的现实问题。规划提出“住有宜居”向“住有优居”迈进，并探索政府引导、市场运作、居民共担的可持续投融资机制，是城市更新资金难题的破题方向。